Rapport final - Évaluation conjointe du Fonds canadien sur l'infrastructure stratégique et du Fonds pour l'infrastructure frontalière d'Infrastructure Canada

Conclusions et recommandations dans le Sommaire

Pertinence : Le FCIS et le FIF demeurent pertinents. Les deux programmes ont permis de répondre aux besoins en matière d'infrastructure de grande envergure et sont alignés aux résultats stratégiques d'INFC et aux priorités du gouvernement fédéral.

Rendement – Conception et mise en œuvre des programmes : La souplesse dans la conception et dans la mise en œuvre des programmes, comme les prolongations de projet permettant de gérer de nombreux risques associés aux projets complexes de grande envergure regroupant plusieurs partenaires, ainsi que le grand éventail de catégories de projets admissibles ont favorisé le succès des programmes. En outre, INFC s'emploiera à améliorer l'utilisation de la technologie de l'information dans les projets d'infrastructure de grande envergure grâce à l'établissement du Système de gestion de l'information sur les projets.

Rendement – Efficacité : Le FCIS et le FIF ont appuyé directement un nombre considérable de nouveaux projets d'infrastructure stratégique et d'infrastructure frontalière au Canada. Les investissements au titre des infrastructures ont favorisé l'établissement de nouvelles infrastructures ainsi que l'agrandissement et la modernisation d'infrastructures actuelles, et il a été établi que ces investissements servent les intérêts des Canadiens et répondent à de vrais besoins. Au terme de ces programmes, 94 projets d'infrastructure de grande envergure auront été réalisés.

Les deux programmes sont en bonne voie d'atteindre leurs résultats immédiats (soit la construction des actifs et l'obtention des investissements). Bien que certaines pratiques de collecte de données soient en place, il sera nécessaire d'instaurer un mécanisme uniforme pour les bénéficiaires afin que ces derniers recueillent des données sur le rendement liées aux résultats des projets après la fin des projets.

Recommandation n^o 1 : En vue d'améliorer les pratiques de collecte de données et d'appuyer la production de rapports sur le rendement des programmes, la Direction générale des opérations des programmes devrait mettre en place un mécanisme pour les bénéficiaires afin que ces derniers recueillent et présentent des données sur les résultats après la fin des projets, et ce, pour les projets restants du FCIS ainsi que les programmes futurs et en cours d'INFC.

Le coût total admissible de chaque projet est estimé au moment de la signature des ententes de contribution par toutes les parties. La contribution d'INFC se situe entre 25 et 75 % du total des coûts admissibles selon la catégorie du projet. Cependant, les coûts de projet finaux (soit les coûts admissibles et inadmissibles) ne sont pas connus avant la fin du projet, et les renseignements sur les coûts inadmissibles ne sont pas toujours fournis à INFC. Comme ces renseignements sont souvent manquants, il n'est pas possible de comparer l'estimation initiale des coûts de projet et les coûts de projet finaux. La collecte d'information sur les coûts de projet finaux permettrait d'obtenir des données plus précises sur l'investissement réel obtenu des partenaires de financement. Qui plus est, cette information pourrait permettre de mieux prévoir les devis de projet pour des projets de même type.

Recommandation n^o 2 : La Direction générale des opérations des programmes devrait obtenir les données sur les coûts de projet finaux une fois que le projet est terminé et que tous les coûts ont été engagés. Cette information pourrait être recueillie et présentée conjointement avec les données sur les résultats après la fin du projet.

Rendement – Efficience et économie : Le FCIS s'est vu affecter 4,4 % de l'enveloppe de financement totale pour les programmes afin de couvrir les coûts administratifs. L'affectation pour le FIF correspondait à 7 % de l'enveloppe de financement des programmes. Cela dit, les affectations administratives pour chaque programme ne représentent pas le coût direct de l'administration de ces programmes, car ces affectations appuyaient le budget de fonctionnement global du Ministère, de même que les coûts d'administration de programme des partenaires d'exécution fédéraux (PEF).

Le FCIS et le FIF ont tous les deux fait l'objet d'examens officiels et non officiels, et INFC a pris certaines mesures pour améliorer la conception et la mise en œuvre des programmes, et ce, pour les programmes d'infrastructure actuels et futurs. Certains problèmes potentiels sur le plan de l'efficience (p. ex. choix du moment, retards dans le processus, chevauchement dans les rôles et responsabilités d'lNFC et des PEF) ont été mentionnés dans les renseignements qualitatifs reçus des bénéficiaires. Toutefois, l'information sur l'efficience des programmes n'est pas évaluée et traitée de façon systématique. Ainsi, l'équipe d'évaluation n'a pas pu trouver suffisamment de données pour évaluer adéquatement l'efficience des programmes.

Recommandation n^o 3 : En vue de pouvoir évaluer l'efficience de la mise en œuvre des programmes, Infrastructure Canada devrait établir un projet pilote visant à concevoir et à mettre à l'essai des indicateurs d'efficience.

La direction a approuvé les recommandations et a élaboré des plans d'action en conséquence.

Contexte de l'évaluation

La Direction de l'évaluation d'Infrastructure Canada (INFC) a réalisé une évaluation du Fonds canadien sur l'infrastructure stratégique (FCIS) et du Fonds pour l'infrastructure frontalière (FIF), soit deux des programmes à coûts partagés avec les partenaires fédéraux, provinciaux/territoriaux et municipaux du Ministère. L'évaluation était prévue dans le plan d'évaluation quinquennal d'Infrastructure Canada et elle a été effectuée conformément à la Politique sur l'évaluation de 2009 du Conseil du Trésor.

Objet et portée

L'évaluation avait comme objectif d'évaluer la pertinence et le rendement (efficacité, efficience et économie) du FCIS et du FIF.

La portée de l'évaluation comprenait tous les projets entrepris au titre du FCIS et du FIF ainsi que les contributions versées par INFC entre 2002-2003 et 2012-2013, inclusivement. Ainsi, l'évaluation visait un ensemble de 83 projets du FCIS et de 11 projets du FIF grâce à une enveloppe de financement combinée de 5,6 milliards de dollars, selon les renseignements sur les programmes d'INFC, qui sont principalement consignés dans le Système partagé de gestion de l'information sur les infrastructures (SPGII).

Contexte

Fonds canadien sur l'infrastructure stratégique sous Contexte

Le FCIS a été présenté dans le Budget 2001 comme un programme de deux milliards de dollars. Il a été établi en vertu de la Loi sur le Fonds canadien sur l'infrastructure stratégique, qui a reçu la sanction royale le 27 mars 2002. Le FCIS visait à favoriser le programme du gouvernement fédéral à l'égard des collectivités urbaines en fournissant des fonds fédéraux pour des projets d'infrastructure de grande envergure qui appuieraient la croissance économique ou amélioreraient la qualité de vie des Canadiens.

Le Budget 2003 a fourni deux milliards de dollars de plus à investir dans le cadre du programme du FCIS. Sous la forme de deux enveloppes de financement spécialisées dédié, ces fonds supplémentaires ont été affectés à des projets nationaux (200 millions de dollars) et à des projets d'infrastructure de grande envergure profitant aux municipalités de moins de 250 000 habitants (10 % des deux milliards de dollars, moins le financement des projets nationaux, des études et de l'administration du programme). Un montant complémentaire annoncé dans le Budget 2006 a porté le total des contributions fédérales approuvées à ce jour pour le FCIS à 4,3 milliards de dollars. Une combinaison de transferts entrants et sortants pour le programme a augmenté les affectations totales de 639 millions de dollars, ce qui a établi l'affectation totale de ressources à 4,9 milliards de dollars.

En 2012, les modalités des programmes ont été mises à jour afin de retirer la date de fin des programmes originellement prévue (2012-2013), en raison de la prolongation de projets au cas par cas. Cela fournit aux bénéficiaires du financement la souplesse qui est souvent requise dans le cadre d'un projet d'infrastructure stratégique de grande envergure.

Fonds pour l'infrastructure frontalière sous Contexte

Le Fonds pour l'infrastructure frontalière (FIF), de 600 millions de dollars, a également été lancé dans le cadre du Budget 2001. Il a été établi pour favoriser la réduction de la congestion routière, accroître la circulation et renforcer la sûreté et la sécurité aux frontières. Les investissements au titre du FIF visent les six plus grands¹ passages frontaliers terrestres du Canada ainsi que d'autres postes frontaliers plus petits à l'échelle du Canada, et ce, afin de réduire la congestion routière à la frontière, d'augmenter la capacité des postes frontaliers et de renforcer la sûreté et la sécurité à la frontière. Divers rajustements, dont des transferts entrants et sortants ainsi que des examens stratégiques réalisés en 2011-2012 et en 2012-2013, ont porté la valeur de l'affectation totale au FIF à 646,6 millions de dollars.

Objectifs des programmes

Les objectifs du FCIS et du FIF sont décrits c- dessous :

• L'objectif du FCIS est d'appuyer des projets d'infrastructure stratégique de grande envergure qui contribuent à la croissance économique et à la qualité de vie au Canada.
• L'objectif du FIF est de resserrer les relations économiques et commerciales entre le Canada et les États Unis en réduisant la congestion et en renforçant la capacité, la sécurité et la sûreté aux postes frontaliers.

Activités, extrants et résultats de programme

Les activités, les extrants et les résultats de programme qui avaient été décrits dans les modèles logiques de 2012 du FCIS et du FIF sont énumérés dans le tableau 1.

Les stratégies de mesure du rendement (MR) s'appliquant au FCIS et au FIF ont été mises à jour en 2012.

Catégories de projets admissibles

Le FCIS et le FIF fournissent du financement pour des projets d'infrastructure partout au Canada. Pour ce qui est du FCIS, les infrastructures se définissent comme des actifs immobilisés utilisés ou exploités dans l'intérêt du public. Dans le cas du FIF, les actifs immobilisés et les infrastructures technologiques étaient admissibles à recevoir du financement.

Les modalités de chaque programme font état des catégories de projets admissibles (voir le tableau 2).

Exigences en matière de partage des coûts dans la section 2 : Profil des programmes

Le FCIS et le FIF sont des programmes à coûts partagés. Selon le modèle opérationnel du FCIS (2012), des exigences en matière de partage des coûts ont été mises en place afin de s'assurer que les fonds provenant d'autres partenaires sont obtenus en fonction des dépenses fédérales liées aux infrastructures. Pour les deux programmes, une entente de contribution (EC) est conclue pour chaque projet et fait état du plafond absolu de la contribution fédérale; le maximum étant de 50 % du total des coûts admissibles. Dans le cas du FCIS, des exceptions ont été prévues pour les projets de télécommunications de pointe et de services haute vitesse à large bande de même que pour les projets d'infrastructure dans le Nord. Dans ces situations, le gouvernement fédéral peut financer jusqu'à 75 % du total des coûts admissibles.

Le Budget fédéral 2006 précise que le gouvernement maximisera l'argent des contribuables en finançant des projets d'infrastructure conformément aux pratiques exemplaires, en refusant de financer les dépassements de coûts et en exigeant de tous les bénéficiaires de fonds qu'ils rendent des comptes aux contribuables canadiens sur le financement reçu. Dans le cadre du FCIS et du FIF, on respecte ce principe en veillant à ce que, lorsque des frais dépassant le coût initial estimé sont engagés, il revient aux bénéficiaires et aux partenaires de financement de les assumer.

Principaux intervenants

Les programmes sont administrés en collaboration avec les PEF, et d'autres ministères fédéraux et organismes de développement régional assurent la surveillance des projets selon leur connaissance de la région et/ou leur domaine d'expertise.

La mise en œuvre et la surveillance des programmes sont effectuées par INFC et deux groupes d'intervenants principaux :

INFC est responsable de la surveillance et du financement des programmes. Le Ministère détermine la conception des programmes, sélectionne les projets selon les priorités nationales ou régionales et prépare les présentations au Conseil du Trésor (CT) pour les projets. Le Ministère conclut ensuite une entente de contribution (EC) avec les bénéficiaires du financement. En outre, INFC est responsable de la mesure des résultats de programme et de la présentation de rapports à cet égard au Parlement et aux Canadiens.

Partenaires d'exécution fédéraux (PEF) : Dans la plupart des cas, après l'approbation du projet et la signature d'une EC, un PEF agira au nom d'INFC en vue de surveiller la mise en œuvre du projet. Dans le cadre du FCIS, les PEF sont les suivants :

• Affaires autochtones et Développement du Nord Canada;
• Agence de promotion économique du Canada atlantique;
• Diversification de l'économie de l'Ouest Canada;
• Développement économique Canada pour les régions du Québec;
• Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l'Ontario;
• Transports Canada;
• Agence canadienne de développement économique du Nord;
• Industrie Canada;
• Société canadienne d'hypothèques et de logement.

Ces dernières années, en raison de diverses circonstances, INFC a rapatrié certains projets en cours du FCIS — ce qui a permis de réduire fortement la nécessité de recourir à des PEF. Dans le cas du FIF, le seul PEF est Transports Canada (TC).

La collaboration entre INFC et les PEF est consignée dans un protocole d'entente (PE) qui décrit les rôles, les responsabilités et les obligations redditionnelles, y compris la surveillance et la production de rapports, la gestion de l'information, les communications et la gestion financière.

Bénéficiaires de financement : Les bénéficiaires de financement s'assurent que les projets sont réalisés et que les rapports prévus sont soumis, comme il a été convenu dans l'EC. Les modalités de programme du FCIS et du FIF fournissent des renseignements sur les types de bénéficiaires qui sont admissibles à recevoir un financement des programmes.

Le tableau suivant présente les types de bénéficiaires admissibles pour chaque programme :

Le financement du FCIS et du FIF est principalement sollicité par d'autres ordres de gouvernement, ce qui signifie que la majorité des bénéficiaires étaient des administrations provinciales, territoriales, municipales ou régionales. Dans certains cas, des ententes de contribution ont été établies avec des bénéficiaires du secteur privé et des organismes sans but lucratif, comme la Canadian Opera House Corporation et la Charlottetown Harbour Authority Inc.

Gouvernance des projets

Gouvernance des EC – Structure du comité de gestion de l'entente. Bien que les bénéficiaires soient responsables de la gestion et de la surveillance des projets, chaque EC stipule qu'un comité de gestion de l'entente (CGE) est formé et qu'il est composé de représentants d'INFC, des PEF et du bénéficiaire. Le CGE a pour mandat de veiller à ce que toutes les obligations inhérentes à l'EC soient satisfaites par toutes les parties et de veiller à ce que le Canada soit informé rapidement de tous les aspects susceptibles d'influer sur les objectifs du projet (portée, échéancier, budget). En outre, le CGE joue un rôle de gestion des risques; il doit examiner les risques potentiels pour le projet dès qu'ils se présentent et déterminer si le bénéficiaire prend les mesures qui s'imposent pour les gérer.

Ressources des programmes

Les budgets fédéraux de 2001 et de 2003 prévoyaient chacun un financement de deux milliards de dollars au titre du FCIS. Un montant supplémentaire de 300 millions de dollars a été ajouté dans les budgets de 2006 et de 2007 dans le cadre du Plan d'action économique et une combinaison de transferts et rajustements ont porté la valeur totale de l'affectation à 4,9 milliards de dollars.

Le Budget fédéral 2001 prévoyait un financement de 600 millions de dollars au titre du FIF. Divers rajustements et transferts ont porté la valeur de l'affectation totale au FIF à 646,6 millions de dollars.

Dépenses ministérielles au titre des programmes

Après la soustraction des affectations administratives (FCIS : 44,8 M$; FIF : 6,4 M$) du financement total disponible au titre des programmes, les affectations révisées pour le FCIS et le FIF sont de 4,7 milliards de dollars et de 602 millions de dollars, respectivement. De ces montants, 82,5 % des fonds du FCIS et 84,2 % des fonds du FIF ont déjà été transférés à des bénéficiaires entre 2002-2003 et 2012-2013. Voir le tableau 5 pour obtenir une vue d'ensemble des dépenses prévues et réelles relativement au FCIS et au FIF.

Question n^o 1 : Le FCIS et le FIF sont-ils encore nécessaires?

Les programmes qui permettent d'investir dans les exigences en matière d'infrastructure de grande envergure des collectivités canadiennes et qui visent à améliorer les infrastructures matérielles et technologiques le long de la frontière Canada-États Unis sont encore nécessaires. Cette conclusion a été validée par les constatations suivantes :

Le FCIS et le FIF sont demeurés actifs tout au long de leur cycle de vie prévu. Les demandes de financement sont continues, et ce financement sert à répondre à différents types de besoins, y compris ceux relatifs à l'établissement de nouvelles infrastructures et à la modernisation ou à l'agrandissement d'infrastructures existantes. Au cours des premières étapes du FCIS, la portée du Fonds a été élargie afin d'ajouter d'autres catégories d'investissements, et ce, en vue de pouvoir répondre aux nouveaux besoins dans le domaine des infrastructures.

Des programmes de remplacement ont déjà été mis en place pour répondre à des besoins semblables à ceux qui étaient comblés par le FCIS et le FIF. Le volet Grandes infrastructures du Fonds Chantiers Canada d'INFC sert à investir dans des projets stratégiques de grande envergure d'importance nationale et régionalee², et l'Initiative de la Porte d'entrée et du Corridor de l'Asie-Pacifique et le Fonds pour les portes d'entrée et les passages frontaliers appuient tous deux les projets qui facilitent le commerce et le transport de marchandises, y compris aux postes frontaliers clés. Le Nouveau Fonds Chantiers Canada, annoncé dans le Plan d'action économique de 2013 du Canada, a le mandat d'appuyer les « grands projets d'infrastructure économique »³. Le Plan d'action économique de 2013 prévoyait également un financement supplémentaire au titre des projets d'infrastructure frontalière.

Dans le Budget 2011, le gouvernement avait indiqué qu'il élaborerait un nouveau plan de soutien de l'infrastructure publique qui s'appliquerait à l'expiration du plan Chantiers Canada de 2007. Ainsi, en 2012, INFC a entamé un vaste processus de consultation et a rencontré 150 intervenants provinciaux, territoriaux, régionaux, municipaux et du secteur privé au sujet de l'élaboration du nouveau plan d'infrastructure à long terme. Au cours de ces consultations et des entrevues d'évaluation, les intervenants ont présenté de nombreux exemples concrets de besoins en matière d'infrastructure partout au Canada et dans l'ensemble des catégories d'investissement actuelles du FCIS et du FIF. Les exemples fournis se rapportaient au traitement des eaux usées, au transport local et routier, aux arts et à la culture, aux sports, aux loisirs, aux services à large bande, à l'efficacité aux postes frontaliers et aux modernisations requises pour les infrastructures touchées par le changement climatique.

Selon une étude réalisée par la Fédération canadienne des municipalités (FCM)⁴, en date de 2007, le déficit en matière d'infrastructure se chiffrait en centaines de milliards de dollars, ce qui comprenait des « sous-déficits » dans des catégories clés : les systèmes de traitement de l'eau et des eaux usées; le transport; le transport en commun; la gestion des déchets; et les infrastructures communautaires, récréatives, culturelles et sociales⁵ — des types de projets qui sont tous financés actuellement par le FCIS. Qui plus est, même si « de 2001 à 2010, l'âge moyen de l'infrastructure est passé de 17,1 à 14,7 ans, l'Association des ingénieurs-conseils du Canada estime que 50 % des infrastructures publiques auront atteint la fin de leur vie utile d'ici 2027 »⁶.

Question n^o 2 : Les objectifs du FCIS et du FIF étaient-ils en phase avec les priorités du gouvernement fédéral et les résultats stratégiques d'INFC?

Le FCIS et le FIF sont tous les deux en phase avec les priorités et les objectifs du gouvernement fédéral et d'INFC depuis leur création en 2001. Cette conclusion a été validée par les constatations suivantes :

Le Budget fédéral 2001 faisait état des priorités du gouvernement quant aux investissements ciblés dans les projets d'infrastructure de grande envergure et d'infrastructure frontalière. À cette époque, deux milliards de dollars avaient été consacrés au financement de grands projets stratégiques, et 600 millions de dollars avaient été consacrés à l'amélioration de l'efficacité à la frontière⁷. Ces investissements constituaient le début des programmes du FCIS et du FIF. Dans le Budget 2003, le gouvernement fédéral a accentué cette priorité en ajoutant deux milliards de dollars au FCIS.

Depuis leur création, le FCIS et le FIF sont demeurés en phase avec l'évolution des priorités du gouvernement fédéral. Cette conclusion est fondée sur une analyse des tendances observées dans le discours du Trône annuel du gouvernement⁸. Entre 1999 et 2011, le discours comportait neuf thèmes généralement récurrents. Un examen des objectifs du FCIS et du FIF, ventilés selon la catégorie d'investissement⁹, a révélé que le FCIS et le FIF sont clairement en phase avec six des neuf thèmes récurrents dans les priorités du gouvernement (voir le graphique 1). Cette harmonisation est corroborée par les résultats figurant dans les rapports soumis pour les projets évalués dans le cadre de la présente évaluation.

Graphique 1 : Harmonisation entre les objectifs du FCIS et du FIF et les priorités du gouvernement fédéral

Description textuelle du graphique 1

Le FCIS et le FIF visent à fournir des avantages aux collectivités et sur le plan de l'environnement et de l'économie, ce qui correspond à des thèmes figurant régulièrement dans les résultats stratégiques d'INFC. À l'instar de l'analyse décrite ci-dessus, un examen interne a été entrepris afin d'étudier les résultats ministériels pour les années depuis la création des programmes. Selon les rapports ministériels sur les plans et les priorités, les résultats stratégiques d'INFC que visent le FCIS et le FIF, sont continuellement axés sur la prestation d'avantages aux collectivités, sur l'environnement et sur l'économie.

Selon le Rapport ministériel sur le rendement (RMR) de 2011-2012, les programmes appuient l'atteinte du résultat stratégique suivant « Du financement est versé pour une infrastructure publique efficiente et de qualité qui répond aux besoins des Canadiens dans une économie concurrentielle, un environnement sain et des collectivités habitables », ce qui correspond aux résultats escomptés des programmes et aux objectifs de programme susmentionnés.

Question n^o 3 : Le gouvernement fédéral a t il un rôle légitime et nécessaire à jouer dans la mise en œuvre du FCIS et du FIF?

Le gouvernement fédéral a toujours un rôle légitime et nécessaire à jouer au chapitre du financement de programmes visant à répondre aux besoins en matière d'infrastructure de grande envergure ou d'infrastructure frontalière au Canada. Cette conclusion a été appuyée par les constatations suivantes :

Le mandat d'INFC est, entre autres, de mettre en œuvre des programmes qui appuient des initiatives liées aux infrastructures publiques. En 2002, un rôle spécifique en matière de financement d'infrastructures stratégiques de grande envergure a été établi lorsque la Loi sur le Fonds canadien sur l'infrastructure stratégique a été présentée dans le projet de loi C-49. En mars 2002, cette loi a reçu la sanction royale en vue de l'établissement d'un programme visant à fournir des contributions au chapitre de la conception de projets d'infrastructure stratégique. Au cours de la même année, le FCIS et le FIF ont tous les deux été établis.

Depuis la création du FCIS et du FIF, des études ont continuellement souligné la nécessité que le gouvernement fédéral fournisse du financement pour aider à combler les déficits relatifs aux grandes infrastructures, qui, selon certaines sources, dépasseraient les 120 milliards de dollars¹⁰; et pour aider à composer avec le fait que 50 % des infrastructures publiques auront atteint la fin de leur vie utile d'ici 2027¹¹. Parallèlement, les bénéficiaires du financement du FCIS et du FIF ont mentionné que « les projets n'auraient pas été mis en œuvre avant plusieurs années ou auraient pu ne jamais voir le jour » en l'absence du financement du gouvernement fédéral.¹² Outre le financement essentiel obtenu, les bénéficiaires ont fait savoir que, sans la participation du gouvernement fédéral, ils n'auraient pas pu obtenir la part non fédérale du financement nécessaire à la réalisation de leurs projets d'infrastructure. La participation du gouvernement fédéral a fourni un sentiment de stabilité concernant les projets, ce qui a permis à d'autres investisseurs — des secteurs public et privé — de se sentir suffisamment en confiance pour contribuer aux projets.

Les bénéficiaires interrogés ont souligné le fait que d'autres besoins en matière d'infrastructure nécessitent l'octroi d'un financement du gouvernement fédéral. En outre, INFC a mené une consultation nationale sur un plan d'infrastructure à long terme du Canada dans le cadre de laquelle des intervenants municipaux, provinciaux et territoriaux ont encore une fois mentionné qu'un financement accru du gouvernement fédéral est nécessaire pour répondre aux besoins, nouveaux et de longue date, au chapitre des infrastructures et que le gouvernement fédéral a un rôle nécessaire à jouer en ce qui a trait au financement à long terme.

Question n^o 4: Les processus de conception et d'établissement du FCIS et du FIF convenaient-ils à la production des extrants prévus?

Flexibilité

En ce qui a trait à la mise en œuvre des programmes, la flexibilité était importante pour satisfaire aux exigences de programme. Ce fait a été démontré en partie dans le processus d'obtention de prolongations, rendues nécessaires pour s'ajuster en fonction des retards causés par des imprévus (p. ex. changements dans le coût de la main d'œuvre, conditions météorologiques imprévues, etc.). Cela dit, la flexibilité était également perçue par les bénéficiaires comme un aspect essentiel des programmes lorsque venait le temps d'effectuer la planification au quotidien tout en tenant compte des nombreux risques associés aux projets complexes de grande envergure regroupant plusieurs partenaires.

Le FCIS et le FIF ont été conçus pour avoir une durée de vie de dix ans, mais les deux programmes ont été prolongés en fonction des projets à réaliser. La prolongation de projets a parfois exigé un report de fonds d'une année à l'autre de la part du gouvernement du Canada, ce qui permettait de s'assurer que les fonds engagés étaient disponibles et pouvaient être versés aux bénéficiaires une fois les demandes soumises.

Les bénéficiaires apprécié la variété des catégories de projets admissibles ainsi que les options offertes quant à la taille et à la portée des projets. Cette flexibilité permettait aux bénéficiaires d'obtenir un financement pour des projets qui revêtaient une grande importance pour eux en raison de leurs besoins individuels ou du contexte.

Le FCIS a appuyé des projets ayant une haute valeur financière dont profitaient de grands segments de la population (centres urbains, destinations touristiques importantes, etc.) tout en finançant des projets d'infrastructure plus petits, mais néanmoins cruciaux (projets liés à l'eau potable, services à large bande, etc.) dans des secteurs où la densité de la population est plus faible. Quant au FIF, il a servi à appuyer un éventail de projets – nouvelles voies de circulation, nouvelles voies d'accès, nouveaux ponts, nouvelles installations de traitement, mise en place de technologies modernes – qui visaient à répondre à divers besoins aux grands postes frontaliers du Canada.

Technologie de l'information

Le Système partagé de gestion de l'information sur les infrastructures (SPGII) est un système de technologie de l'information qui est utilisé par le Ministère et les partenaires de financement pour appuyer les activités liées aux politiques et à la gestion des programmes. Lorsque le SPGII a été conçu, il était utilisé dans le contexte de la gestion des projets du Programme infrastructure Canada (PIC). Dans le cadre du PIC, de nombreux projets relativement petits ont été financés (environ 4 000). Une fois le PIC terminé, INFC a adapté le SPGII pour qu'il serve à gérer les projets d'infrastructure de grande envergure réalisés dans le cadre du FCIS et du FIF. La complexité de ces projets a fait accroître les exigences de maintenance pour le système.

En juin 2013, la Direction de la vérification interne d'INFC a conclu un examen de l'initiative de gestion de l'information et de la qualité des données du Ministère. L'examen visait à évaluer la gouvernance de la qualité des données et les processus de production de rapports sur la qualité des données, ainsi qu'à relever des points à améliorer dans les activités, dont, entre autres, la validation de l'exactitude des faits dans les principaux champs de données qui servent toujours à l'établissement des rapports ministériels. La direction a approuvé les recommandations et a mis en place des plans d'action pour donner suite à l'examen. Le Ministère a pris diverses mesures pour mettre à jour et valider l'exactitude des données, notamment une grande initiative de nettoyage des données ciblant tous les programmes.

De plus, le SPGII est en voie d'être remplacé par un nouveau système appelé le Système de gestion de l'information sur les programmes (SGIP). Cette initiative établit de nouvelles spécifications pour les utilisateurs d'INFC et les bénéficiaires au chapitre de la collecte et de la surveillance des données et de la production de rapports à cet égard.

Question n^o 5: Dans quelle mesure le FCIS et le FIF ont-ils atteint les résultats immédiats prévus?

Le modèle logique du FCIS et du FIF (voir le tableau 1) comporte deux résultats immédiats :

1. Les actifs construits, soit une mesure des projets d'infrastructure réalisés;
2. Les investissements obtenus, soit le montant (en dollars) investi par les bénéficiaires et d'autres parties dans les projets.

Actifs construits

En date du 26 novembre 2013, le FCIS comportait 83 projets, et le FIF, 11 projets; pour un total de 94 projets. Dans le cas du FCIS, 38 de ces projets sont terminés et 45 sont en cours. Des 45 projets qui sont en cours, deux ont été approuvés, mais les travaux de construction qui leur sont associés n'ont pas encore débuté. Le FCIS prévoit également un transfert direct à Parcs Canada pour des travaux d'amélioration sur la route Transcanadienne dans le Parc national de Banff. Le FIF prévoit également deux projets assortis de transferts directs à l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC); le premier vise les infrastructures matérielles, alors que le deuxième concerne des logiciels.

Tous les projets financés au titre du FIF appartenaient à la catégorie « Infrastructures matérielles ». En date du 26 novembre 2013, six projets du FIF sont terminés et cinq en sont à l'étape de la mise en œuvre. Le tableau ci-dessous présente en détail l'état des projets du FCIS et du FIF.

Selon les renseignements sur les projets et les programmes figurant dans la base de données du SPGII, le FCIS et le FIF ont tous les deux enregistré des progrès vers la construction des actifs. Au moment de l'évaluation, 44 des 94 projets du FCIS et du FIF étaient terminés ou clos, ce qui correspond à 47 % de l'ensemble des projets du FCIS et du FIF. Une liste des projets terminés du FCIS et du FIF figure à l'annexe A.

Enfin, lorsqu'un projet est terminé, le bénéficiaire doit fournir tous les renseignements requis pour procéder à la demande de paiement finale et à la clôture du projet. En fait, le bénéficiaire est tenu de soumettre au plus tard un an après la fin du projet le rapport final faisant état de tous les renseignements requis prévus dans l'entente. Dans certaines circonstances, il peut y avoir des retards dans la présentation du rapport final à INFC. Dans ces cas, INFC conserve le paiement final et reporte les fonds à un exercice ultérieur.

Partage des coûts et obtention des investissements de la Question n^o5

Les projets du FCIS et du FIF sont financés par le gouvernement fédéral en vertu d'une entente de partage des coûts. Ainsi, toutes les parties partagent, dans une certaine mesure, les responsabilités financières et les risques. En général, les bénéficiaires (le promoteur du projet et ses partenaires) doivent fournir une contribution qui est équivalente ou supérieure à celle du gouvernement fédéral pour le projet, mis à part certaines exceptions. Pour la plupart des catégories d'investissement, comme les routes, le transport, le tourisme et le secteur de l'eau et des eaux usées, la contribution d'INFC s'élève au maximum à 50 % des coûts de projets admissibles : Des exceptions ont été faites concernant des projets de télécommunications de pointe et de services à large bande de même que des projets d'infrastructure dans le Nord, pour lesquels la contribution du gouvernement fédéral peut aller jusqu'à 75 %.

En vue de comprendre le résultat relatif aux investissements obtenus, nous avons d'abord étudié le contexte d'investissement général pour le programme de financement. Dans le tableau 8, nous avons utilisé les données du SPGII pour présenter un résumé des tendances observées dans les projets du FCIS et du FIF en ce qui a trait au partage des coûts. Le tableau illustre, par catégorie, la contribution fédérale la plus faible et la plus élevée, ainsi que la contribution fédérale médiane et moyenne.

Tableau 8 : Pourcentage du financement à coûts partagés fourni par INFC au titre des projets du FCIS et du FIF, par catégorie d'investissement

	Infrastructures routières et ferroviaires (FCIS)	Infrastructures de transport local (FCIS)	Infrastructures de tourisme ou de développement urbain (FCIS)	Infrastructures de traitement de l'eau et des eaux usées (FCIS)	Télécommunications de pointe et réseaux haute vitesse à large bande (FCIS)	Infrastructures dans le Nord (FCIS)	Tous les projets (FCIS)	Infrastructures matérielle (FIF)
Plus faible	16 %	23 %	8 %	18 %	17 %	48 %	8 %	22 %
Plus élevée	50 %	50 %	50 %	50 %	75 %	50 %	75 %	50 %
Médiane	49 %	33 %	40 %	33 %	52 %	50 %	43 %	50 %
Moyenne	42 %	36 %	36 %	37 %	56 %	49 %	41 %	44 %

Dans l'ensemble, les pourcentages finaux de partage des coûts pour le FCIS et le FIF sont conformes aux conditions de financement des programmes. Le taux d'obtention d'investissements le plus élevé pour un projet a été enregistré dans la catégorie « Tourisme ou développement urbain », alors qu'INFC n'a fourni que 8 % du financement du projet. À l'inverse, la contribution la plus élevée d'INFC quant au pourcentage du financement d'un projet a été de 75 % pour un projet de services à large bande. Le pourcentage de financement médian pour les projets du FCIS était de 43 %, tandis que le financement de projet moyen s'élevait à 41 % des coûts totaux admissibles, soit bien en deçà du seuil de 50 % qui s'applique à la plupart des catégories de projet, à l'exception des projets de services à large bande ou d'infrastructure dans le Nord.

En ce qui a trait au FIF, le pourcentage de partage des coûts variait de 22 % à 50 %. Pour la majorité des projets (6 sur 11), le partage des coûts était de 50 %/50 %, car la médiane correspondait à 50 %. La moyenne de la contribution d'INFC aux projets était de 44 %; une valeur qui est encore en deçà du seuil établi.

L'investissement obtenu est tributaire de la disposition de partage des coûts prévue pour chaque projet. Dans les modalités des programmes, l'investissement obtenu se définit comme le montant du financement obtenu auprès des partenaires au titre des projets approuvés. Essentiellement, il s'agit du montant total du financement que fournissent le promoteur du projet et ses partenaires non fédéraux. Le tableau 9 résume les investissements totaux du gouvernement fédéral et des promoteurs de projet et présente le ratio de financement obtenu.

Pour les projets du FCIS, INFC a fourni 34 % des fonds, alors que les promoteurs de projet ont fourni 66 % des fonds. Donc, pour chaque dollar investi par le gouvernement fédéral, le FCIS a permis d'obtenir 1,94 $, pour un total de 7,8 milliards de dollars.

Dans le cas du FIF, la contribution totale du gouvernement fédéral était de 43 %, et celle des autres partenaires de financement s'élevait à 57 %. Ainsi, pour chaque dollar investi par le gouvernement fédéral, le FIF a permis d'obtenir 1,31 $, pour un total de 683 millions de dollars.

Il y a lieu de souligner que le calcul des investissements obtenus est fondé sur les coûts de projet estimés qui ont été convenus dans l'entente de financement et qu'il est possible que le montant des investissements obtenus à la fin de la construction du projet soit supérieur aux estimations initiales. Cela dit, INFC ne reçoit pas toujours les renseignements sur les coûts de projet finaux après la fin d'un projet.

Le ratio de financement obtenu n'est pas utilisé uniquement aux fins de la mesure du rendement, il sert aussi à établir la conformité aux dispositions de partage des coûts. Les seuls documents officiels dans lesquels figuraient des cibles explicites en matière de fonds obtenus étaient les RMR et les rapports sur les plans et les priorités (RPP). INFC a présenté des données sur les investissements obtenus en lien avec le FCIS et le FIF dans ses RMR de 2009-2010 et de 2011-2012. Dans ces rapports, les mesures du rendement en matière d'investissements obtenus variaient selon la cible fixée. Tandis que le rapport de 2009-2010 faisait état de la cible « Obtenir un financement de contrepartie des autres partenaires au moins égal au financement fédéral », le rapport de 2011-2012 prévoyait une cible de « 100 % ». La définition de ces cibles n'est pas uniforme et cela pourrait créer une confusion dans l'analyse des investissements obtenus. De plus, dans les RMR, il n'est pas indiqué clairement si la cible est fondée sur les états financiers finaux des projets ou sur les budgets initiaux établis dans les ententes de contribution.

Question n^o 6 : Dans quelle mesure le FCIS et le FIF ont-ils atteint les résultats intermédiaires?

Le modèle logique du FCIS et du FIF (voir le tableau 1) comporte trois résultats intermédiaires :

• Une économie concurrentielle;
• Un environnement sain;
• Des collectivités où il fait bon vivre.

L'évaluation a conclu que ces résultats correspondent aux changements prévus qui pourraient se produire à long terme. Une description de ces résultats est présentée à la question n^o 7.

L'évaluation a également permis de trouver des renvois aux résultats escomptés dans les modalités des programmes. Selon ces documents, les projets étaient approuvés au titre d'une catégorie d'investissement particulière, car ils étaient en phase avec les objectifs de cette catégorie, et les résultats des projets démontreraient les résultats escomptés connexes liés à la catégorie en question. Dans le cadre de l'évaluation, ces résultats escomptés étaient utilisés pour évaluer les progrès réalisés vers l'atteinte des résultats intermédiaires (voir le tableau 10), car il a été établi que ces résultats cadraient avec ceux figurant dans les rapports des bénéficiaires. Une vue d'ensemble des infrastructures financées et construites dans le cadre du FCIS et du FIF, ainsi que certains des résultats soumis par catégorie d'investissement, figurent à l'annexe B.

Surveillance des données sur les résultats au sein des programmes

Les responsables du FCIS et du FIF se fient aux données sur le rendement soumises par les bénéficiaires qui sont recueillies tout au long de l'EC. Ces données proviennent des rapports annuels, des réunions du CGE et des communications avec les bénéficiaires. Comme les modalités les plus générales des EC arrêtent de s'appliquer peu après le traitement du dernier paiement, les bénéficiaires ne sont pas tenus de présenter des rapports sur les résultats, y compris les données sur le rendement. Cette situation a rendu difficile la mesure des résultats intermédiaires, car, dans le cas de certains projets, les résultats intermédiaires n'ont pas pu être démontrés immédiatement après la fin du projet d'infrastructure.

Cependant, lors de l'examen des rapports d'étape annuels des projets, l'équipe d'évaluation a remarqué que presque la moitié des bénéficiaires de projet (42) avaient soumis, sous une forme ou une autre, des données relatives aux résultats observés immédiatement après la fin du projet. Ces résultats sont en phase avec les résultats intermédiaires décrits dans les modalités et témoignent de progrès réalisés vers des changements à moyen et à long terme.

L'évaluation a permis de constater que certaines pratiques de collecte de données sont en place, mais que, comme les renseignements sur les avantages des projets sont demandés pendant la réalisation des projets ou peu après leur achèvement, dans la plupart des cas, trop peu de temps s'est écoulé pour que les résultats intermédiaires se soient concrétisés.

Résultats de programme démontrés – FCIS

Au cours de l'évaluation, l'équipe a constaté que, dans le cas de quelques projets du FCIS appartenant à certaines catégories d'investissement, les données étaient disponibles plus rapidement après la fin de la construction du projet en question. Il s'agissait en particulier des projets associés aux catégories du traitement de l'eau et des eaux usées, du tourisme, du réseau routier et ferroviaire et du transport local. Les évaluateurs ont également remarqué que certains bénéficiaires avaient recueilli des données sur les résultats du projet. Par exemple, les bénéficiaires sans but lucratif et les organismes sans but lucratif établis seulement pour la durée du projet disposaient de données rapidement utilisables sur les résultats, car ils devaient également soumettre des rapports à d'autres intervenants.

Résultats de programme démontrés – FIF

Au moment de l'évaluation, les projets du FIF avaient été financés uniquement au titre de la catégorie « Infrastructures matérielles » et non des catégories d'investissement « Infrastructure de systèmes de transport intelligents » et « Amélioration de la capacité analytique ». L'examen des projets du FIF et des résultats obtenus à ce jour n'a pas permis de confirmer hors de tout doute que des progrès sont réalisés vers l'atteinte des résultats intermédiaires du FIF, tels qu'ils sont décrits dans les modalités. Cette situation est due en partie au faible volume de données disponibles sur les résultats au moment de l'évaluation, ainsi qu'au fait que de nombreux facteurs externes, comme l'économie, la sécurité nationale, le contexte politique et les conditions météorologiques, peuvent avoir une incidence importante sur la circulation des personnes et des marchandises entre le Canada et les États-Unis aux points d'entrée frontaliers.

Dans le cadre des entrevues avec les bénéficiaires, ces derniers ont mentionné que les projets du FIF permettent d'accroître la capacité de traitement des débits de circulation élevés aux grands postes frontaliers. Selon les quelques bénéficiaires et PEF interrogés, une amélioration est perceptible au chapitre de la circulation de personnes et de marchandises à la frontière et de la surveillance de la sûreté et de la sécurité aux postes frontaliers. Les bénéficiaires ont mentionné que, selon eux, les améliorations comme l'élargissement de voies et les voies réservées pour les camions ont donné lieu à une réduction des temps d'attente, du nombre d'accidents et des engorgements sur les autoroutes et voies d'accès importantes ainsi qu'à une diminution de la congestion routière dans les régions avoisinantes. Qui plus est, les améliorations technologiques permettent d'accélérer les opérations de sécurité à la frontière.

Selon des données provenant de l'ASFC¹³, depuis 2007, une augmentation constante du trafic commercial et de la circulation de voyageurs aux grands postes frontaliers a été remarquée. Malgré cette hausse de la circulation, les normes en matière de temps d'attente à la frontière ont continuellement été respectées pour les deux types de trafics aux postes frontaliers participants. Bien que ces résultats ne puissent pas être entièrement attribués aux projets financés au titre du FIF, cette situation semble indiquer que les postes frontaliers participants disposent d'une plus grande capacité et de meilleurs outils technologiques qui facilitent le traitement de la circulation.

Question n^o 7: Dans quelle mesure le FCIS et le FIF ont-ils contribué à l'atteinte de leurs résultats à long terme?

Les données indiquent que les programmes sont en bonne voie d'atteindre les résultats à long terme, soit une économie forte, un environnement sain et des collectivités où il fait bon vivre. Une analyse documentaire¹⁴ a été réalisée dans le but d'établir si les investissements dans les infrastructures, en général, contribueraient à l'économie, à l'environnement et aux collectivités et si les projets du FCIS et du FIF donnent lieu à des avantages en phase avec ces objectifs à long terme.

Il a été déterminé que les recherches externes appuyaient le postulat sous-jacent des programmes, soit que les investissements dans les infrastructures, en général, sont liés à des améliorations à long terme dans ces domaines¹⁵. Lorsque les bénéficiaires se sont vu demander de décrire les avantages de leurs projets, bon nombre d'entre eux ont fourni des exemples de résultats qui faisaient écho à ceux relevés dans le cadre des recherches.

Il est important de souligner que les liens avec les résultats sur le plan économique sont fortement appuyés, alors que les liens avec les résultats au chapitre de l'environnement et des collectivités sont fondés sur un ensemble de données moins important et sont plus étroitement associés à un type particulier d'investissement dans les infrastructures.

• Économie : Selon l'analyse documentaire susmentionnée, des recherches ont démontré que les investissements dans les infrastructures peuvent stimuler l'activité économique, par exemple, en attirant de nouvelles entreprises, en créant et en maintenant des emplois, et en faisant augmenter le produit intérieur brut (PIB) d'un pays.
• Environnement : La documentation contient beaucoup moins de données à l'appui des améliorations sur le plan de l'environnement attribuables aux investissements dans les infrastructures en général. Ainsi, le lien avec les améliorations apportées à l'environnement ne s'applique qu'aux projets de traitement des eaux usées du FCIS, soit la seule catégorie qui compte des objectifs explicites liés à l'environnement. L'existence d'un lien entre les autres catégories d'investissement et les résultats à long terme pour l'environnement est moins probable.
• Collectivités : Il est notoire que les investissements dans les infrastructures entraînent des avantages pour les collectivités, et ceux-ci vont souvent au-delà des objectifs particuliers des projets. Dans le cas du FCIS, de nombreux avantages sur le plan social ont été signalés, mais ils sont plus courants dans certaines catégories que dans d'autres (p. ex. transport local, tourisme, eau potable). Ces résultats cadrent avec les recherches externes, qui décrivent les retombées sur le plan social de la construction d'infrastructures comme une forme de rendement non financier du capital¹⁶.

Quant à la mesure des résultats à long terme, bon nombre de bénéficiaires et de membres du personnel d'INFC ont souligné qu'il existe des études qui appuient le postulat des programmes. Par exemple, des études qui indiquent que l'élargissement d'une route donne lieu à une baisse du taux de collision, et donc par ricochet à une hausse de la sécurité et l'efficacité à long terme, pourraient servir à montrer que les projets sont en bonne voie de contribuer à l'atteinte des résultats à long terme comme les « collectivités où il fait bon vivre ».