Évaluation du Fonds pour l'infrastructure verte
- Principales constatations

Principales constatations

Dans les sections qui suivent, on présente les principales constatations découlant de l'évaluation du programme du FIV.

4.1 Pertinence

On a vérifié si le programme répondait à un besoin continu en matière de financement des infrastructures vertes et s'il s'harmonisait avec les priorités, les rôles et les responsabilités du Ministère et du gouvernement fédéral.

BESOIN CONTINU

Constatation 1: Il y a un besoin continu justifiant qu'INFC offre du financement pour les infrastructures vertes. Le FIV répond en partie à ce besoin en se concentrant sur les catégories des eaux usées, de l'énergie verte etla gestion des déchets solides.

Dans le contexte du FIV, INFC définit les infrastructures vertes selon quatre catégories de projets admissibles : eaux usées; gestion des déchets solides; énergie verte; transport et stockage du carbone. Le besoin continu a été évalué en tenant compte de ces catégories; on ne s'est pas penché sur le besoin général concernant les infrastructures vertes (outre les quatre catégories en question). Le programme a été conçu pour soutenir les besoins des provinces et des municipalités en matière d'infrastructures vertes en finançant des projets appartenant aux catégories énoncées.

On a constaté qu'il existe une demande pour obtenir du financement dans les catégories des eaux usées, des déchets solides et de l'énergie verte; en effet, ces catégories ont fait l'objet de nombreuses demandes ayant mené à l'acceptation de 20 projets. Aucun projet dans la catégorie du transport et du stockage du carbone n'a toutefois été financé. Cette catégorie était propre au FIV; seulement trois demandes s'y rattachant ont été reçues et aucune n'a été approuvée, ce qui laisse penser qu'il n'y a pas une grande demande pour les projets de ce type. Le tableau 3 indique le nombre de demandes soumises, le nombre de projets refusés et approuvés par catégorie ainsi que le financement connexe attribué.

Tableau 3 : Catégories de projets du FIV et financement attribué dans chaque catégorie.

Catégorie de projet	Nombre de demandes présentées	Nombre de demandes refusées	Nombre de demandes/ de projets approuvés	Financement attribué aux projets approuvés (en M$)
Eaux usées	34	24	10	295,3 $
Gestion des déchets solides	36	29	7	178,9 $
Énergie verte	83	80	3	251,0 $
Transport et stockage du carbone	3	3	0	0 $
Autre (catégories non admissibles)	42	42	0	0 $
Totaux:	198	178	20	725,2 $

Source: Infrastructure Canada, bases de données du SPGII et du SGIP.

Eaux usées

La mise en œuvre du Règlement sur les effluents des systèmes d'assainissement des eaux usées d'Environnement Canada (maintenant Environnement et Changement climatique Canada) est liée à la demande accrue de financement pour des projets concernant les eaux usées. Les exigences du Règlement ont été établies en vertu de la Loi sur les pêches en 2012 et mises à jour en 2015; elles comprennent des normes minimales obligatoires sur la qualité des effluents qui peuvent être atteintes au moyen d'un traitement secondaire des eaux usées^Footnote6 . De plus, le Bulletin de rendement des infrastructures canadiennes de 2016, coparrainé par la Fédération canadienne des municipalités (FCM), montre un besoin continu pour des infrastructures de traitement des eaux usées, puisque la majorité de ces infrastructures sont considérées comme étant dans un état passable, mauvais ou très mauvais^Footnote7 . Les documents du programme indiquaient aussi qu'on avait reconnu la forte demande pour obtenir du financement visant les eaux usées lors de la mise en œuvre du FIV. Une limite de 25 % du financement du FIV pour les eaux usées avait d'abord été établie pour favoriser les projets des autres catégories, mais cette limite a été portée à 35 % en 2010.

Gestion des déchets solides

Les sept projets ayant reçu du financement du FIV dans la catégorie de la gestion des déchets solides représentaient 86 % des fonds alloués par l'ensemble des programmes d'INFC pour cette catégorie, ce qui donne à penser que le FIV est venu combler un besoin en matière de financement disponible pour des infrastructures de gestion de tels déchets. Ces projets étaient tous des projets de biométhanisation (comprenant des installations de compostage dans certains cas) visant le traitement des déchets organiques, ce qui est une priorité de la province de Québec. Cette dernière applique des exigences réglementaires visant expressément la gestion des matières résiduelles et elle finance des projets à cet égard au moyen du Programme de traitement des matières organiques par biométhanisation et compostage. Si d'autres provinces font de ce domaine une priorité, on pourrait assister à un besoin accru de financer des projets concernant les déchets solides.

Énergie verte

La catégorie de l'énergie verte est celle qui a fait l'objet du plus grand nombre de demandes. Parmi les 83 demandes reçues, seulement 3 projets ont été approuvés. Les 3 étaient des projets de très grande envergure et représentaient environ 35 % du financement attribué par le FIV. Ils représentent aussi 88 % de l'ensemble du financement accordé par INFC pour des projets d'énergie verte. Comme dans le cas de la catégorie des déchets solides, cela donne à penser que le FIV a peut être comblé une lacune dans le financement accordé par INFC.

HARMONISATION AVEC LES PRIORITÉS ET LES RESPONSABILITÉS DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL ET DU MINISTÈRE

Constatation 2: Le FIV s'harmonise avec les priorités, les rôles et les responsabilités du gouvernement et du Ministère et ne chevauche pas des programmes offerts par d'autres organisations du gouvernement du Canada, à l'exception du Fonds PPP Canada administré par PPP Canada.

Le FIV a été annoncé en tant qu'initiative de stimulation économique dans le cadre du PAE en 2009. En 2015, le GC a continué de reconnaître que l'intégrité environnementale est importante pour bâtir une économie forte et résiliente ainsi que des collectivités durables, saines et inclusives. L'infrastructure verte figurait parmi l'un des trois piliers de l'engagement du gouvernement à accorder un nouveau financement pour les infrastructures^Footnote8 . Ceci démontre que le programme s'harmonise avec les priorités antérieures et courantes du gouvernement du Canada.

Afin de donner suite aux priorités du gouvernement, INFC conclut des accords de paiement de transfert avec des bénéficiaires, notamment des provinces et des territoires^Footnote9. INFC peut ainsi appuyer des projets qui auraient autrement relevé de la compétence des municipalités, des provinces et des territoires^Footnote10 . Dans le cadre du programme du FIV, on faisait participer les provinces et les territoires aux décisions de financement en veillant à qu'ils appuient les projets sélectionnés. De plus, dans le contexte de toute entente de contribution du FIV, un CGE était formé pour administrer l'entente et surveiller le projet. Les comités de ce type étaient constitués de représentants du gouvernement fédéral et du bénéficiaire. Ainsi, INFC respecte les champs de compétence provinciaux et territoriaux^Footnote11 tout en s'acquittant de ses rôles et responsabilités.

Un examen des programmes du gouvernement fédéral a été mené afin de déterminer s'il y avait un chevauchement entre le FIV et d'autres programmes de financement disponibles. PPP Canada, une société d'État fédérale qui finance des partenariats public privé, a financé des projets qui étaient admissibles au FIV : les projets visant les eaux usées, l'énergie verte et les déchets solides sont admissibles au Fonds PPP Canada, pourvu qu'ils soient réalisés dans le cadre de partenariats public privé. La première phase de financement de cette société a eu lieu à la fin de 2009, soit avant la sélection de nombreux projets du FIV.

On a constaté que le Fonds pour l'énergie propre (FEP) de Ressources naturelles Canada (RNCan) était comparable avec le FIV, mais qu'il ne le chevauchait pas. Le FEP, axé sur les technologies vertes, a principalement soutenu des projets liés au captage et au stockage du carbone, soit des projets appartenant à la catégorie du transport et du stockage du carbone qui étaient admissibles au FIV, mais qui n'ont pas été financés par ce dernier. Il convient de souligner que l'ajout de cette catégorie au FIV avait pour but de compléter le financement offert par le FEP.

4.2 Rendement (conception et exécution)

Dans le cadre de l'évaluation, on a cherché à déterminer la mesure dans laquelle les éléments de la conception du programme étaient appropriés et à établir l'efficacité du modèle d'exécution pour ce qui est de permettre l'atteinte des objectifs du programme.

Constatation 3: La façon dont le FIV a été exécuté a entraîné un taux élevé de demandes de projet inadmissibles.

Près de 90 % (178 sur 198) des demandes de projet présentées dans le cadre du FIV ont été refusées. Lorsqu'on compare le FIV à quatre autres programmes d'INFC (voir le tableau 4), on constate qu'il affiche le plus faible taux d'acceptation des demandes. Le taux d'acceptation des demandes du FIV s'est établi à 10,1 %, alors que celui du FCC VC, qui vient juste devant, est de 48,8 %. Il convient toutefois de souligner que dans le cadre des autres programmes, on attribuait à chaque province et territoire une part des fonds disponibles, qui était utilisée pour financer des projets. Le FIV est l'un des deux programmes d'INFC qui ne s'accompagnent pas d'affectations de fonds préétablies pour les provinces et les territoires. Il a été conçu pour financer des projets exclusivement en fonction du mérite des demandes des promoteurs.

Tableau 4: Demandes acceptées et refusées et taux d'acceptation – divers programmes d'INFC

Programme (années de l'annonce)	Nombre total de demandes (demandes acceptées et refusées)	Nombre de demandes acceptées	Nombre de demandes refusées (différentes raisons – nombre approximatif)	Taux d'acceptation (%)	Mécanisme de financement
FIMR (2004-2011)	3,044	1,925	1,119	63,2 %	Affectations de fonds à chaque province et territoire
FCC-VGI (2007-2015)	185	177	8	95,7 %
FCC VC (2008-2015)	1,957	955	1,002	48,8 %
FSI (2009-2011)	4,982	4,029	953	80,9 %
FIV (2009-2015)	198	20	178	10,1 %	Financement fondé sur le mérite
NFCC-VIN (2015-)	Le processus d'évaluation des projets du NFCC-VIN est en cours et il est donc trop tôt pour comparer son taux d'acceptation des projets avec celui du FIV.				Financement fondé sur le mérite

Source: Données sur les demandes acceptées et en cours d'examen provenant de la liste des projets d'Intégration des programmes (Infrastructure Canada. Intégration des programmes. Liste des projets. Données obtenues le 4 avril 2016). Données sur les demandes refusées de l'entrepôt de données intégrées et l'entrepôt de données d'entreprise (bases de données d'Infrastructure Canada).

Sur les 178 demandes refusées, 11 répondaient aux exigences d'admissibilité au financement, mais n'ont pas été sélectionnées. Les 167 autres demandes ont été jugées inadmissibles. Les 3 principales raisons pour justifier les refus étaient les suivantes : « avantages publics insuffisants », « catégorie inadmissible » et « absence de portée régionale ou nationale » (voir la figure 1).

Figure 1: Raisons pour lesquelles les demandes relatives au FIV ont été refusées

Source: Infrastructure Canada. Liste des demandes du FIV. Données recueillies en 2014.
Description textuelle de la figure 1

De nombreux critères d'admissibilité n'ont pas été communiqués aux demandeurs à l'avance, ce qui peut expliquer en partie le taux élevé de refus. On a également omis de donner aux demandeurs des définitions des concepts d'« avantages publics » (30,3 % des refus) et de « portée nationale ou régionale » (21,8 % des refus). De plus, seuls les noms des catégories ont été fournis; 7 propositions ont été refusées parce qu'elles ne correspondaient pas à des sous catégories dont les demandeurs n'avaient pas été informés. Les demandeurs n'ont pas été avisés que les projets de démonstration ne seraient pas acceptés, ce qui explique 5,3 % des refus. Parmi les projets refusés pour une « autre raison », tel qu'il est indiqué à la figure 1, se trouvent 4 projets refusés parce qu'ils n'avaient pas reçu le soutien de la province ou du territoire, une autre exigence qui n'a pas été communiquée aux demandeurs potentiels.

À titre de comparaison, les renseignements présentés sur le site Web du Nouveau Fonds Chantiers Canada – volet Infrastructures nationales (NFCC-VIN) et sur celui du Fonds municipal vert (FMV) administré par la FCM ont été consultés. Le tableau 5 montre que dans les deux cas, beaucoup plus de renseignements étaient mis à la disposition des demandeurs potentiels que pour le FIV. INFC a fait des progrès considérables en ce qui a trait à la communication de renseignements aux demandeurs potentiels dans le cadre de la promotion du NFCC-VIN; la FCM, pour sa part, a adopté de bonnes pratiques pour faire la promotion du FMV. En effet, elle a publié les échéances du processus de présentation et d'approbation des demandes, des exemples de projets financés dans chaque catégorie et une foire aux questions (FAQ). Ainsi, il est permis de penser que la publication des critères d'évaluation, des échéances, des formulaires de demande, d'une FAQ détaillée, d'exemples touchant les diverses catégories et d'autres renseignements permet d'améliorer la qualité et la pertinence des propositions, de réduire l'ampleur des ressources que doivent consacrer le bénéficiaire potentiel et le Ministère pour préparer et évaluer les demandes, et d'améliorer la satisfaction des clients.

Tableau 5: Renseignements mis à la disposition des demandeurs potentiels du FIV, du NFCC-VIN et du FMV

Fonds pour l'infrastructure verte (FIV)	Renseignements sur le financement, les réaffectations visant d'autres priorités fédérales, les objectifs du programme, les catégories admissibles et l'allocation de fonds, et renseignements généraux sur les coûts partagés. Des renseignements très sommaires sur les projets financés dans le cadre du FIV sont publiés (sur les projets mêmes et les avantages attendus pour les Canadiens).
NFCC-VIN	Une liste de contrôle portant sur le processus de présentation des demandes est publiée. Un guide de préparation des plans d'affaires pour les projets proposés est publié. Des renseignements sur la préparation des demandes, le processus d'évaluation et les exigences, comme le soutien de la province, sont publiés. Des normes de service sont publiées.
FMV (FCM)	Admissibilité (bénéficiaires, initiatives et coûts). Processus de présentation et d'approbation des demandes et échéances. Formulaires et ressources pour chaque type d'initiative. Définition de chaque type d'initiative admissible et exemples de projets connexes. Formulaire de demande. FAQ, organisée par thème, concernant le financement offert dans le cadre du FMV. Base de données des projets du FMV approuvés (type de projet, secteur, sous secteur, valeur totale, subvention, prêt, exercice pour lequel l'approbation a été donnée, calendrier, état et principal demandeur). Ressources, outils et exemples, par catégorie admissible. Actualité du FMV.

Source: Canada. Plan d'action économique. http://www.budget.gc.ca/2016/home-accueil-fr.html; Canada. Infrastructure Canada. http://www.infrastructure.gc.ca/plan/nic-vin-prog-fra.html; Fédération canadienne des municipalités. Fonds municipal vert http://www.fcm.ca/accueil/programmes/fonds-municipal-vert.htm.
Remarque: En 2016, d'autres renseignements sont disponibles sur les projets approuvés dans le cadre du FIV, du NFCC-VIN et de nombreux autres programmes d'INFC, notamment des dates d'approbation et des dates de début et de fin des travaux de construction.

Constatation 4: Le programme du FIV a été conçu afin d'évaluer et de financer des projets en fonction du mérite. Toutefois, selon la façon dont il a été mené, le processus d'évaluation était davantage axé sur le respect des critères d'admissibilité.

L'objectif du programme était d'accorder du financement exclusivement en fonction du mérite dans le contexte des objectifs du programme, mais on s'est plutôt intéressé à la mesure dans laquelle les projets respectaient les critères d'admissibilité, tels qu'ils étaient énoncés dans les modalités du programme. Les projets n'étaient pas notés ni classés et comparés. Ils étaient plutôt évalués en fonction des critères d'admissibilité de base, c'est à dire le respect des exigences financières, la présence d'avantages et l'atténuation des risques. Les projets qui répondaient à ces critères de base étaient transmis au ministre.

En revanche, on a constaté, en examinant des processus d'autres ministères, que Transports Canada (TC) par exemple faisait la distinction entre l'admissibilité et le mérite dans le cadre du Fonds d'infrastructure de transport de l'Initiative de la Porte et du Corridor de l'Asie Pacifique. TC examine d'abord toutes les demandes afin de déterminer si elles satisfont aux critères d'évaluation de l'admissibilité. TC note ensuite la mesure dans laquelle les propositions répondent aux critères d'évaluation du mérite suivants : 1) optimisation des ressources; 2) expérience et capacité du bénéficiaire; 3) qualité de la proposition. L'approche adoptée en matière d'évaluation dans le cadre du programme du FIV ne favorisait pas la sélection de projets en fonction du mérite, ce qui peut avoir une incidence sur l'atteinte des résultats escomptés du programme.

Constatation 5: Malgré un chevauchement entre les catégories de projets du FIV et celles de six autres programmes d'INFC, rien n'indique que cela a nui à l'exécution du FIV.

Le tableau 6 indique que trois des quatre catégories de projets admissibles pour du financement dans le cadre du FIV étaient aussi des catégories admissibles d'autres programmes d'INFC – jusqu'à six programmes – au moment où les demandes ont été acceptées, notamment les catégories de l'énergie verte, de la gestion des déchets solides et des eaux usées. Des membres du personnel d'INFC interrogés se sont dits inquiets que les demandeurs potentiels puissent trouver l'environnement complexe, puisque les projets sont souvent admissibles à de nombreux programmes. Dans certains cas, des demandes de financement concernant d'autres programmes ont été reçues et redirigées vers le FIV : trois des onze bénéficiaires interrogées ont indiqué qu'ils ont été réacheminés vers le FIV après avoir présenté une demande pour d'autres programmes d'INFC, une information confirmée par les documents sur les programmes en question. On ne peut cependant conclure que le chevauchement a eu une incidence néfaste sur les demandeurs potentiels ou le personnel d'INFC. Cet aspect pourrait être étudié dans le cadre d'une autre évaluation.

Tableau 6: Catégories relatives aux infrastructures vertes d'autres programmes d'INFC (2009-2012)

Programme d'INFC	Catégories admissibles du Fonds pour l'infrastructure verte				Autres catégories « vertes » possibles des programmes d'INFC
	Transport et stockage du carbone	Production et transport d'énergie verte	Gestion des déchets solides	Eaux usées	Remise en état de sites contaminés	Eau potable	Atténuation des catastrophes
FCC VC	No	Yes✓	Yes✓	Yes✓	Yes✓	Yes✓	Yes✓
FCC – VGV	No	No	Yes✓	Yes✓	No	Yes✓	No
FCC-VGI	No	Yes✓	Yes✓	Yes✓	Yes✓	Yes✓	Yes✓
FIV	Yes✓	Yes✓	Yes✓	Yes✓	No	No	No
FTE	No	No	Yes✓	Yes✓	Yes✓	Yes✓	Yes✓
FSI	No	Yes✓	Yes✓	Yes✓	Yes✓	Yes✓	Yes✓
Financement de base pour les P/T	No	Yes✓	Yes✓	Yes✓	Yes✓	Yes✓	Yes✓

Source: Documents sur les programmes et données des bases de données du SPGII et du SGIP

Constatation 6: La stratégie de mesure du rendement du programme fournira probablement des indications sur les impacts environnementaux des projets, mais il sera plus difficile d'obtenir des indications sur leur impact économique.

La stratégie de mesure du rendement définit clairement les résultats attendus du FIV; elle s'accompagne notamment d'indicateurs propres à chacune des quatre catégories admissibles. En tout, 18 indicateurs ont été mis au point afin d'évaluer dans quelle mesure le FIV a contribué à améliorer la qualité de l'environnement et la durabilité de l'économie (consulter l'annexe F pour voir la liste complète des indicateurs). Les indicateurs de l'impact environnemental devraient donner de l'information sur l'impact des projets à cet égard. Les 3 indicateurs économiques du programme posent toutefois problème, puisqu'ils proposent d'évaluer des résultats qui ne peuvent être attribués aux projets du FIV. Il s'agit des indicateurs suivants :

• augmentation du produit intérieur brut (PIB), à l'échelle nationale, par province et dans des secteurs clés (services publics, etc.);
• productivité dans des secteurs industriels clés;
• croissance de l'emploi dans des secteurs industriels clés.

4.3 Rendement (progrès réalisés vers l'atteinte des résultats)

L'équipe d'évaluation a examiné, que depuis décembre 2015, la mesure dans laquelle le FIV avait réalisé des progrès vers l'atteinte des résultats escomptés. Les constatations dans cette section sont organisées par résultat, comme il est établi dans le modèle logique du FIV (annexe A).

MESURE DANS LAQUELLE LE FIV A PERMIS D'ACCROÎTRE LE FINANCEMENT DES PROJETS D'INFRASTRUCTURE VERTE AU CANADA

Constatation 7: Bien qu'il soit difficile de déterminer avec certitude si le FIV a permis d'accroître le financement des projets d'infrastructure verte à l'échelle du Canada, on peut constater que le programme a contribué à une augmentation du financement destiné aux infrastructures vertes offert par le Ministère.

Afin de déterminer si le FIV a mené à une augmentation du financement attribué à des projets d'infrastructure verte au Canada, on a effectué une comparaison en analysant le financement des projets d'infrastructure verte par INFC de 2002 à 2008 (avant la mise en œuvre du FIV) et le financement de tels projets par le Ministère et au moyen du FIV de 2009 à 2015 (après la mise en œuvre du FIV).

Durant la période précédant la mise en œuvre du FIV, le financement dans les catégories vertes (déchets solides, eaux usées et énergie verte) a représenté 14 % de tout le financement offert par INFC. Pendant la période allant de son lancement en 2009 jusqu'en 2015, le FIV a représenté 6 % du financement des projets d'infrastructure verte par le Ministère, alors que le financement offert au moyen d'autres programmes pour des projets verts est resté stable à 14 %. Par conséquent, après la mise en œuvre du FIV, le financement total des projets verts a atteint 20 % de l'ensemble du financement offert par INFC (voir la figure 2 ci dessous).

Figure 2: Financement attribué par INFC avant et après la mise en œuvre du FIV (de 2002 à 2008 et de 2009 à 2015)

Source: Infrastructure Canada. Données provenant de la base de données du SGIP.
Description textuelle de la figure 2

Constatation 8: Le FIV a, tout particulièrement, permis d'augmenter le financement offert dans les catégories de l'énergie verte et des déchets solides.

Il y a un certain chevauchement entre les catégories d'infrastructure verte du FIV et celles d'autres programmes d'INFC, ce qui laisse penser que les projets financés par le FIV auraient pu l'être au moyen d'autres programmes du Ministère. On a cependant constaté que depuis le lancement du FIV en 2009, la majeure partie du financement accordé par INFC dans les catégories de l'énergie verte et des déchets solides provenait du FIV, ce qui indique que sans ce dernier, les projets d'envergure en question n'auraient peut être pas reçu de financement (voir la figure 3).

Le financement provenant du FIV pour des projets d'énergie verte représentait 88 % du financement offert par le Ministère dans cette catégorie, soit le plus important investissement jamais effectué par INFC dans l'énergie de ce type. En ce qui concerne la catégorie des déchets solides, le financement offert par le FIV représentait 86 % du financement accordé par le Ministère à cet égard. De toutes les catégories vertes, la catégorie des eaux usées est celle qui a reçu le plus de financement des programmes d'INFC et du FIV même. Toutefois, dans l'ensemble, le financement octroyé par l'intermédiaire du FIV pour des projets concernant les eaux usées représentait seulement 14 % de tout le financement accordé par INFC dans cette catégorie de 2009 à 2015.

Figure 3: Pourcentage du financement dans les catégories d'infrastructure verte offert par le FIV et d'autres programmes d'INFC de 2009 à 2015

Source: Infrastructure Canada. Données du SGIP. Le Fonds de la taxe sur l'essence (FTE) et le financement de base pour les provinces et les territoires sont exclus.
Description textuelle de la figure 3

Constatation 9: Le FIV a permis de susciter plus de financement de la part des partenaires que les autres programmes d'INFC.

Le FIV a permis de susciter un pourcentage plus élevé de financement fourni par les partenaires que les catégories vertes similaires d'autres programmes d'INFC. En effet, lorsqu'on observe les catégories de l'énergie verte, des eaux usées et des déchets solides de tous les programmes d'INFC (à l'exception du FTE et de l'initiative Financement de base pour les provinces et les territoires), on constate que le FIV a suscité le pourcentage le plus élevé du financement total provenant des partenaires (76 %), ce qui équivaut à un financement prévu de plus de 2,3 milliards de dollars (voir le tableau 7). Cette part importante de financement semble donc indiquer que le FIV a contribué à l'augmentation du financement pour les infrastructures vertes fourni par les partenaires (ce qui inclut les provinces, les municipalités, le gouvernement fédéral et les autres types de partenaires). Le FIV a vraisemblablement permis de susciter plus de financement que tout autre programme parce qu'il était axé principalement sur les infrastructures municipales, qui sont souvent financées à parts égales par la municipalité et la province.

Tableau 7: Financement fourni par les partenaires dans le cadre du FIV par rapport à d'autres programmes d'INFC (en fonction des coûts admissibles)

Programmes (catégories vertes seulement)	Financement total fourni par le gouvernement fédéral (en M$)	Financement total fourni par le gouvernement fédéral (en %)	Financement total fourni par les partenaires (en M$)	Financement total fourni par les partenaires (en %)
Fonds pour l'infrastructure verte	725,2	24 %	2,308,2	76 %
Volet Infrastructures provinciales et territoriales – Fonds des petites collectivités	159,9	28 %	421,4	72 %
Volet Infrastructures provinciales et territoriales – Projets nationaux et régionaux	112,6	29 %	279,1	71 %
Fonds Chantiers Canada - volet Grandes villes	44,8	30 %	102,7	70 %
Fonds sur l'infrastructure municipale rurale	335,1	30 %	767,5	70 %
Programme infrastructure Canada	510,9	30 %	1,209,5	70 %
Fonds Chantiers Canada – complément du volet Collectivités	63,4	33 %	131,5	67 %
Fonds Chantiers Canada - volet Collectivités	364,1	34 %	721,8	66 %
Fonds Chantiers Canada - volet Grandes infrastructures	372,3	34 %	728,3	66 %
Fonds canadien sur l'infrastructure stratégique	361,8	40 %	551,0	60 %
Fonds de stimulation de l'infrastructure	713,2	49 %	735,4	51 %

Source: Infrastructure Canada. Données provenant de la base de données du SGIP

MESURE DANS LAQUELLE LE FIV A ENTRAÎNÉ UNE AUGMENTATION DE LA QUANTITÉ D'INFRASTRUCTURES VERTES AU CANADA

Constatation 10: Le FIV entraînera, au fil du temps, une augmentation de la quantité d'infrastructures vertes au Canada, mais des retards importants ont eu une incidence sur le taux d'achèvement des projets. À compter de décembre 2015, six ans après le lancement du FIV, un nombre restreint de projets avaient été réalisés.

Le tableau 8 présente un résumé de l'état d'avancement des projets du FIV depuis décembre 2015, en faisant une comparaison avec d'autres projets d'INFC s'inscrivant dans les mêmes catégories et pour lesquels le Ministère a fourni un financement comparable. On constate que la signature d'ententes de contribution, le début des travaux de construction et l'achèvement de ceux ci ont été plus lents pour le FIV par rapport aux autres programmes d'INFC. Ce sont tout particulièrement les projets dans la catégorie des déchets solides, qui sont tous des projets d'usine de biométhanisation au Québec (comprenant des installations de compostage dans certains cas), qui ont connu des retards. Les projets d'énergie verte, c'est à dire trois lignes de transport d'électricité et une centrale énergétique, ont connu moins de retards. Depuis décembre 2015, les travaux de construction étaient achevés dans le cadre de seulement 25 % des projets du FIV, six ans après le lancement du programme.

Quelques facteurs expliquant les retards dans la réalisation des projets ont été recensés:

• certains projets ont été sélectionnés malgré l'absence de sites autorisés ou de permis de construire, deux aspects particulièrement litigieux lorsqu'il est question d'installations de traitement des eaux usées et de gestion des déchets;
• certains projets étaient encore à l'étape de la conception préliminaire ou de l'étude de définition lorsqu'ils ont été sélectionnés;
• dans le cadre de certains projets sélectionnés, on n'avait pas encore mené les évaluations environnementales ou les consultations auprès des Autochtones qui étaient requises;
• de nouvelles technologies (nouvelles au Canada) ont été utilisées dans le cadre de projets de gestion des déchets solides au Québec.

Tableau 8: Projets financés par INFC depuis 2009 dans les catégories admissibles du FIV – projets ayant reçu des contributions de 4 M$ à 130 M$

	Programme	Projets depuis 2009	Ententes de contribution signées		Travaux de construction entamés		Travaux de construction terminés
Projets concernant les eaux usées, l'énergie verte et les déchets solides ayant reçu d'INFC des contributions de 4 M$ à 130 M$	Fonds pour l'infrastructure verte	20	14	70 %	12	60 %	5	25 %
	Autres programmes d'INFC (voir la remarque 1)	40	33	83 %	28	70 %	17	43 %

Source: Infrastructure Canada. Données provenant de la base de données du SGIP.
Remarque 1: Les projets du FSI, qui ne sont pas comparables à ceux du FIV parce qu'ils devaient être réalisés rapidement, sont exclus. Le FTE et l'initiative Financement de base pour les provinces et les territoires sont également exclus parce qu'il s'agit de fonds de transfert direct qui ne sont pas comparables au FIV.

MESURE DANS LAQUELLE LE FIV A CONTRIBUÉ À AMÉLIORER LA QUALITÉ DE L'ENVIRONNEMENT ET LA DURABILITÉ DE L'ÉCONOMIE À LONG TERME

Constatation 11: D'après les données préliminaires disponibles, les avantages pour l'environnement découlant des deux projets achevés sont limités par rapport à la contribution d'INFC et au total des coûts admissibles.

Depuis le 31 décembre 2015, des rapports finaux faisant état des avantages des projets étaient disponibles pour 2 des 20 projets du FIV. Les 2 projets concernaient des lignes de transport d'électricité dans la catégorie de l'énergie verte et l'un d'eux comprenait la construction d'une centrale hydroélectrique. Les rapports finaux des 2 projets contiennent un énoncé des avantages indiquant la distance de transmission et la tension électrique transmise, de même que l'hydroélectricité produite, en plus de présenter une estimation de la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) attribuable au projet.

Dans les 2 rapports finaux, les bénéficiaires ont estimé que leurs projets respectifs permettraient de réduire les émissions de GES de 16 387 tonnes annuellement grâce à une utilisation réduite de génératrices au diesel (voir le tableau 9). D'après l'estimation d'Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) du coût social du carbone, on prévoit que les avantages environnementaux directs des 2 projets s'élèveront à 13 millions de dollars pour la période allant de 2015 à 2030.

INFC a contribué à ces projets à hauteur de 201 millions de dollars et le total des coûts admissibles prévus s'élevait à 747,8 millions de dollars.Par conséquent, pour chaque dollar d'avantage environnemental découlant des 2 projets, un montant de 57,50 $ a été investi. Bien que l'information disponible permette de conclure que ces projets ont eu un impact environnemental positif, on ne sait pas s'il s'agit d'un investissement rentable.

Tableau 9: Réduction des émissions de gaz à effet de serre (renseignements fournis par les bénéficiaires) d'après la mesure du coût social du carbone au Canada d'ECCC (mise à jour en 2016)

Réductions des GES	Projet 1 (Yukon)	Projet 2 (NTL)	Les deux projets combinés
Réductions prévues des émissions de GES (en tonnes de CO2)	14,350	2,037	16,387
Avantages financiers prévus sur 15 ans attribuables aux réductions de GES (2015 à 2030 – mesure du coût social du carbone d'ECCC)	11,38 M$	1,62 M$	13 M$
Contribution d'INFC	71 M$	130 M$	201 M$
Total des coûts admissibles	142 M$	605,8 M$	747,8 M$

Remarque: Le rapport sur la Ligne de transmission du Nord Ouest fait également référence aux utilisateurs de l'énergie transmise par les installations construites dans le cadre du projet du secteur des mines et du secteur forestier, mais ne comporte aucune indication sur les réductions des émissions de carbone de ces utilisateurs.

Les rapports finaux ne contiennent aucun énoncé sur les avantages économiques. On mentionne toutefois, dans l'un des rapports, que [traduction] « […] la ligne de transmission facilite le développement régional en donnant accès au réseau hydroélectrique le long de son trajet. L'hydroélectricité est plus abordable et son empreinte carbonique est beaucoup plus faible que celle de l'électricité produite localement avec des génératrices au diesel […] ». Quoi qu'il en soit, compte tenu du peu de données disponibles, nous ne pouvons conclure que le programme du FIV a contribué à la durabilité de l'économie à long terme.

4.4 Rendement (démonstration d'efficience et de rentabilité)

Afin d'évaluer la rentabilité du FIV, nous avons tenté de déterminer dans la présente évaluation si les ressources qui ont été utilisées étaient raisonnables et axées sur l'atteinte des résultats escomptés. L'efficience opérationnelle, pour sa part, a été évaluée en fonction de la mesure dans laquelle les intrants ont été utilisés et convertis en extrants favorisant l'atteinte de ces résultats.

Constatation 12: Les données limitées disponibles indiquent que les ressources utilisées pour administrer le FIV et le FCC-VGI étaient à peu près comparables, mais que les travaux de construction des projets du FIV ont été lents à démarrer.

Il existe peu de données sur l'efficience du FIV, compte tenu de l'approche employée par le Ministère pour rendre compte du nombre d'ETP utilisés et des coûts administratifs par programme. Pour les besoins de la présente analyse, nous nous sommes servis de données sur le nombre d'ETP, mais nous n'avons pas tenu compte des coûts administratifs des programmes^Footnote12 . La DGOP et la DGPC n'utilisent pas de système de suivi de l'emploi du temps pour savoir combien d'ETP sont affectés aux programmes. On demande plutôt aux gestionnaires de la DGOP d'estimer annuellement les ressources qu'ils attribuent à chaque programme et de faire des suivis périodiques. Même s'ils ont l'occasion de mettre à jour les estimations sur l'utilisation des ressources, certains gestionnaires de la DGOP ne le font pas aussi souvent que prévu. Quoi qu'il en soit, ces données sont ensuite regroupées et appliquées à la DGPC. L'exactitude des données dépend de la perception des gestionnaires et de la supposition selon laquelle le temps que les analystes de la DGPC consacrent aux programmes d'INFC est le même que celui alloué à ces programmes par les analystes de la DGOP. L'analyse indique qu'il y a des divergences entre l'utilisation des ETP rapportée et le nombre de projets en cours et approuvés.

Les rares données disponibles laissent penser que l'efficience générale du FIV est comparable à celle du FCC-VGI, qui est administré sensiblement de la même façon que le FIV. Les colonnes D et E du tableau 10 montrent que le nombre d'ETP employés par INFC relativement à la contribution fédérale et le nombre de projets en cours pour les deux programmes sont comparables.

Tableau 10: Comparaison des projets en cours et des ETP dans le cadre du FIV et le FCC-VGI

	FIV (2009-2010 à 2014-2015)					FCC-VGI (2007-2008 à 2014-2015) – voir la remarque 1 sous le tableau
	ETP	Nombre de projets en cours (voir la remarque 2 sous le tableau)	Valeur de la contribution fédérale (en M$)	Projets en cours par ETP	Valeur de la contribution fédérale par ETP (en M$)	ETP	Nombre de projets en cours (voir la remarque 2 sous le tableau)	Valeur de la contribution fédérale (en M$)	Projets en cours par ETP	Valeur de la contribution fédérale par ETP (en M$) )
	A	B	C	D = (B/A)	E = (C/A)	A	B	C	D = (B/A)	E = (C/A)
Exercice 1	6	11	5,2	1,8	0,9	-	7	-	-	-
Exercice 2	14	14	33,5	1,0	2,4	-	15	-	-	-
Exercice 3	12	14	29,8	1,2	2,5	21	31	49,0	1,5	2,3
Exercice 4	18	16	114,9	0,9	6,4	37	42	72,7	1,1	2,0
Exercice 5	14	18	84,6	1,3	6,0	32	45	58,6	1,4	1,8
Exercice 6	18	16	36,9	0,9	2,0	44	55	132,1	1,3	3,0
Exercice 7	-	-	-	-	-	34	54	107,7	1,6	3,2
Exercice 8	-	-	-	-	-	34	44	260,8	1,3	7,7
Exercice 9	-	-	-	-	-	-	34	-	-	-
Moyenne annuelle	13,7	14,8	50,8	1,1	3,7	33,5	32,5	113,5	1,3	3,4

Source: Infrastructure Canada. Données provenant de la Direction des finances et de la passation des contrats de même que des bases de données du SPGII et du SGIP.
Note 1: Tous les projets du FCC-VGI administrés principalement par TC sont exclus de la présente analyse. TC assume la responsabilité première à l'égard des projets de transport, qui représentent 80 % du financement du FCC-VGI et plus de la moitié des projets financés par ce fonds.
Note 2: La colonne indiquant les projets en cours inclut les projets annoncés et exclut les projets déjà réalisés.
Note 3: Le nombre d'ETP n'était pas disponible pour les exercices 1, 2 (2007-2008 et 2008-2009) et 9 du FCC-VGI.

Une autre comparaison effectuée avec des projets financés par le FCC-VGI semble indiquer que l'on mettait du temps à entreprendre les travaux de construction des projets du FIV : les travaux de construction de projets comparables^Footnote13 financés par le FIV prenaient 62,6 % plus de temps à démarrer que ceux financés par le FCC-VGI (voir le tableau 11). Ceci étaye l'indication donnée lors des entrevues et confirmée par un examen des documents de programme selon laquelle l'état de préparation des projets ne faisait pas partie des critères d'évaluation pris en compte dans le processus de sélection des projets. Ce point est abordé plus en détail à la section 4.2 – Rendement (conception et exécution), constatation 4 et dans les facteurs expliquant les retards à la section 4.3, constatation 10.

Tableau 11: Temps écoulé entre l'approbation de principe et le début des travaux de construction

	Nombre de projets de traitement des eaux usées dont les travaux de construction ont démarré	Moyennes des coûts admissibles (en M$)	Jours écoulés entre l'approbation de principe et le début des travaux de construction
FIV	7	46,0	748
FCC-VGI	9	58,1	460

Source: Infrastructure Canada. Bases de données du SPGII et du SGIP.

Footnotes

Note de bas de page 6

Le traitement secondaire des eaux usées, aussi connu sous le nom de « traitement des eaux usées de niveau secondaire », est décrit par Environnement Canada comme une combinaison de procédés de traitement physique et biologique qui permet d'éliminer plus 95 % de la masse totale de polluants classiques, notamment les matières consommant de l'oxygène, les matières solides et les nutriments.

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Note de bas de page 7

Bulletin de rendement des infrastructures canadiennes : Éclairer l'avenir, 2016

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Note de bas de page 8

La lettre de mandat du ministre de l'Infrastructure et des Collectivités présente l'engagement suivant : « Élaborer un plan décennal en vue d'accorder un nouveau financement considérable aux provinces, aux territoires et aux municipalités. […]Le plan devrait mettre l'accent sur les éléments suivants : […] les infrastructures vertes, y compris des investissements dans les réseaux locaux d'eau et d'assainissement, les énergies propres, les infrastructures résistantes aux changements climatiques comme les systèmes d'atténuation des inondations, et les infrastructures de protection contre les changements météorologiques. » Source : Cabinet du premier ministre. Lettre de mandat du ministre de l'Infrastructure et des Collectivités. Voir le lien suivant pour en savoir plus : http://pm.gc.ca/fra/lettre-de-mandat-du-ministre-de-linfrastructure-et-des-collectivites.

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Note de bas de page 9

Le ministre est autorisé à conclure des accords de paiement de transfert en vertu du décret 2004 325.

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Note de bas de page 10

Par exemple, en ce qui concerne la catégorie des déchets solides : les administrations municipales sont responsables de la collecte, du réacheminement (recyclage, compostage et digestion anaérobie) et de l'élimination des déchets solides municipaux, alors que les gouvernements provinciaux et territoriaux sont chargés des activités liées aux approbations, à l'octroi de permis et à la surveillance des opérations. Dans ce domaine, le gouvernement fédéral se charge, quant à lui, des questions relatives au développement durable, aux substances toxiques, aux mouvements internationaux, aux terres et aux opérations fédérales, aux émissions dans l'atmosphère, incluant les gaz à effet de serre, et à l'aide financière fédérale. (Source : Environnement Canada, https://www.ec.gc.ca/gdd-mw/default.asp?lang=Fr&n=EF0FC6A9-1).

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Note de bas de page 11

La Directive sur les paiements de transfert indique que les ministères doivent respecter les champs de compétence et les responsabilités des provinces et des territoires.

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Note de bas de page 12

Les coûts administratifs annuels ne sont pas directement liés aux ETP puisqu'ils comprennent les marchés, les frais de voyage, d'autres dépenses de fonctionnement et d'entretien et, pour certains exercices, des coûts associés au développement d'applications. Le calcul des coûts administratifs est limité par les lacunes dans la précision des données sur le nombre d'ETP affectés à chacun des programmes et par les changements que le Ministère apporte annuellement à la méthode employée afin d'améliorer sa façon de calculer les coûts de ce type. Ainsi, vu le manque d'uniformité au chapitre de la méthode, les coûts administratifs annuels n'ont pas été pris en considération dans le cadre de la présente évaluation.

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Note de bas de page 13

Aux fins de la présente analyse, seuls les projets de traitement des eaux usées ont été retenus puisque le FCC-VGI n'offre pas de financement pour des projets concernant les déchets solides et n'a financé qu'un seul projet d'énergie verte.

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