Évaluation sommative nationale du Fonds de la taxe sur l'essence et du Fonds pour le transport en commun - Résumé

Résumé

Aperçu des Programmes du Fonds de La Taxe sur L'essence (FTE) et du Fonds pour Le Transport en Commun (FTC)

En 2005, le gouvernement du Canada a mis sur pied le Fonds de la taxe sur l'essence (FTE) et le Fonds pour le transport en commun (FTC) en réponse aux besoins en infrastructure identifiés par les administrations locales. Dans le cadre des deux fonds, le Canada verse des sommes, sous forme d'avance, aux provinces et aux territoires, à la Ville de Toronto et, dans le cas de la Colombie-Britannique et de l'Ontario, à l'Union of British Columbia Municipalities (UBCM) et à l'Association des municipalités de l'Ontario, respectivement, à titre de bénéficiaires initiaux. Ces bénéficiaires initiaux transfèrent ensuite les sommes reçues aux municipalités et aux autres bénéficiaires admissibles. Contrairement aux autres programmes d'infrastructure, le gouvernement du Canada ne joue aucun rôle dans la sélection ou l'approbation des projets découlant de ces programmes, qui correspondent plutôt à la catégorie des Autres paiements de transfert, selon le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT). Dans certains cas, les bénéficiaires initiaux jouent un rôle dans l'approbation des plans et des projets d'immobilisations alors que dans d'autres cas, les bénéficiaires municipaux sont seuls responsables de la sélection des projets.

Le programme du FTE est conçu pour assurer un financement prévisible et fiable de 5 milliards de dollars sur cinq ans (2005-2010), à presque toutes les municipalités afin de soutenir les infrastructures municipales écologiquement viables qui contribuent aux objectifs environnementaux du gouvernement du Canada, soit l'assainissement de l'air et de l'eau ainsi que la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES). La planification à long terme ainsi que la collaboration sont également des objectifs principaux du programme du FTE.

Afin de répondre aux besoins des Premières nations en matière d'infrastructure, une portion du FTE a été réservée et affectée au Fonds d'infrastructure pour les Premières nations (FIPN), géré par Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC). Dans les Territoires du Nord-Ouest, au Nunavut et au Yukon, les Premières nations ont également accès au financement du FTE, même s'il n'y a pas de réserve établie par un traité.

Le gouvernement du Canada a annoncé une prolongation du FTE jusqu'au 31 mars 2014 qui se traduira par un financement supplémentaire de 8 milliards de dollars. Dans le budget de 2008, il a été annoncé que le FTE sera prolongé après 2014 et qu'il deviendra un programme permanent de 2 milliards de dollars par année.

Le programme du FTC a été conçu à titre de mesure exceptionnelle pour répondre aux besoins particuliers liés à l'amélioration des services de transport en commun. Lorsqu'il a été annoncé pour la première fois en 2005, il s'échelonnait sur deux (2) ans. Cependant, la durée du programme a par la suite été réduite à un an (400 millions de dollars), et les fonds qui devaient être déboursés pendant la deuxième année ont été transférés aux provinces et aux territoires dans le cadre des Fiducies d'investissement pour les transports en commun.

Méthodologies d'évaluation

Les ententes relatives au FTE et au FTC prévoient la réalisation d'évaluations conjointes des programmes au plus tard le 31 mars 2009. Au minimum, les évaluations doivent traiter des enjeux quant à l'atteinte des objectifs établis dans les ententes, à l'utilisation des fonds, à l'efficacité du mode de financement et à l'efficacité du protocole de communication. Dans le cadre de ces évaluations conjointes, les commentaires des bénéficiaires admissibles ou de leurs représentants doivent être recueillis et les résultats de ces évaluations doivent être rendus publics.

Les treize évaluations conjointes sont terminées, ce qui représente tous les signataires des ententes à l'exception du Québec puisque l'Entente Canada-Québec ne prévoit pas d'évaluation conjointe. Les commentaires de 60 représentants provinciaux ou territoriaux et de 202 représentants municipaux ou d'associations municipales ont été recueillis au moyen d'entrevues. Des sondages ont également été envoyés par courrier ou postés en ligne et ont permis de recueillir et d'analyser les commentaires de 693 représentants municipaux. De plus, 108 études de cas sur les projets réalisés ou en cours dans le cadre du FTE ou du FTC ont été effectuées. Quatorze représentants fédéraux ont participé à ces évaluations conjointes au nom du gouvernement du Canada.

En vertu des ententes, le Canada doit réaliser une Évaluation sommative nationale qui intègre les résultats des évaluations conjointes, et ce, au plus tard le 30 juin 2009. À la suite de l'évaluation nationale, les parties peuvent choisir de modifier les ententes, au besoin.

La présente Évaluation sommative nationale est fondée sur les résultats des 13 évaluations conjointes auxquels s'ajoute un examen global des résultats et des progrès réalisés à ce jour. Puisque le programme du FTC s'est échelonné sur un an seulement, l'accent a été mis sur le programme du FTE d'autant qu'il a été décidé de prolonger ce programme jusqu'en 2014.

Les 13 évaluations conjointes ont été effectuées suivant une matrice d'évaluation commune,¹ adaptée aux circonstances particulières de chaque signataire. Six (6) consultants ont procédé aux évaluations. Même si les méthodologies diffèrent légèrement, elles sont fondées sur quatre (4) composantes essentielles :

1. l'examen des documents, des dossiers, des évaluations et autre documentation;
2. les entrevues avec les principaux répondants, individuellement ou dans le cadre de groupes de discussion et, dans 10 des 13 évaluations, les sondages par courrier ou en ligne auprès des bénéficiaires admissibles;
3. l'analyse des constatations en fonction des questions d'évaluation clés;
4. les études de cas sur les projets réalisés ou en cours qui ont été financés par le FTE et le FTC.

L'Évaluation sommative nationale comprend de plus des analyses quantitatives sur l'utilisation des fonds, sur la gestion et l'exécution des programmes, et sur les engagements relatifs aux dépenses en immobilisations. Tous les projets ont été pris en compte dans le cadre des analyses de l'utilisation des fonds en regard des affectations, des catégories de projets et des résultats attendus.

Compte tenu des paramètres du programme, les données relatives aux affectations aux bénéficiaires, les montants engagés et les dépenses sont fournies par les signataires dans les rapports vérifiés annuels des dépenses. Les signataires fournissent également une liste des projets et des catégories de projets, de même que les résultats attendus dans le cadre du Rapport annuel des dépenses. Les résultats atteints seront pour leur part inclus dans le rapport sur les résultats à être publiés par les signataires pour leurs citoyens. Une analyse détaillée des ententes relatives au FTE conclues entre le Canada et les provinces, les territoires et les associations municipales, et celles conclues avec les bénéficiaires admissibles a également été effectuée.

Constatations

La majorité des intervenants des programmes du FTE et du FTC qui ont été interrogés ou qui ont répondu à un sondage dans le cadre des 13 évaluations conjointes se sont dits généralement satisfaits de la portée, de l'exécution et de la gestion des programmes. Ces intervenants estiment que les programmes offrent un financement nécessaire aux projets d'infrastructure qui cadrent avec les objectifs des provinces et des territoires, de la Ville de Toronto, des municipalités et des autres bénéficiaires admissibles.

Les programmes du FTE et du FTC répondent à un besoin évident et continu

Les programmes du FTE et du FTC répondent à un besoin évident d'investissements destinés aux infrastructures municipales essentielles : l'eau, les eaux usées, le transport en commun, les déchets solides, le réseau routier et les ponts locaux qui contribuent aux résultats en matière de développement durable, ainsi que les systèmes énergétiques communautaires.

La forte participation aux programmes ainsi que les données de long terme sur les dépenses municipales en immobilisations pour les catégories d'investissements semblables à celles du FTE et du FTC démontrent également la pertinence des catégories de projets prévues aux programmes. De même, le financement additionnel offert par les provinces et les territoires dans le cadre de leurs propres programmes ou de leurs contributions témoigne aussi de cette pertinence.

Chacune des évaluations conjointes a souligné la nécessité de continuer d'investir dans les catégories de projets prévues au FTE et au FTC.

Les objectifs des programmes du FTE et du FTC cadrent avec les priorités d'investissement fédérales, provinciales, territoriales et municipales

Les objectifs des programmes du FTE et du FTC sont pertinents, car ils sont harmonisés avec les priorités d'investissement fédérales, provinciales, territoriales et municipales. Les rapports d'évaluation conjointe le confirment et la plupart des intervenants conviennent que les programmes du FTE et du FTC ont contribué aux objectifs provinciaux, territoriaux et municipaux en matière d'infrastructures et de développement durable. Les évaluations conjointes ont relevé que de manière générale, les objectifs des programmes, particulièrement les catégories de projets admissibles, correspondent aux objectifs provinciaux et territoriaux. Les programmes répondent à un besoin évident de financement dans les catégories de projets prévues au FTE et au FTC.

Certaines personnes ont exprimé le souhait que des catégories additionnelles de projets soient admissibles. Reconnaissant que les bénéficiaires admissibles expriment des besoins légitimes, d'autres catégories de projets pourraient être considérées dans la mesure où elles respectent les objectifs des programmes. D'autres programmes, tel que le volet Collectivités du Fonds Chantiers Canada, répondent à certains de ces besoins, tout comme des programmes de financement provinciaux et territoriaux.

La flexibilité des programmes est une facette appréciée de tous les intervenants

Comme le démontrent les nombreuses variations dans les ententes du FTE et du FTC, la flexibilité ainsi que les caractéristiques distinctives des programmes, telles que la création de réserves, la mise en commun et l'utilisation des fonds comme levier, ont été identifiées comme des facteurs clés bénéfiques pour toutes les parties, dans le cadre des évaluations conjointes.

La prévisibilité du financement est une des composantes clés de l'investissement durable dans l'infrastructure

La prévisibilité du financement constitue l'une des caractéristiques distinctives du programme du FTE. Toutes les évaluations conjointes soulignent que la prévisibilité est un facteur essentiel qui augmente la capacité de planifier et d'entreprendre des projets pertinents.

Les programmes ont favorisé la collaboration intergouvernementale

Les programmes du FTE et du FTC ont été conçus pour favoriser des partenariats utiles entre les intervenants et encourager la collaboration ainsi que la coopération. La transparence, dans l'esprit de la collaboration, est l'un des six principes énoncés dans les ententes.

Les programmes ont favorisé la collaboration intergouvernementale à tous les niveaux. Les évaluations conjointes ont souligné : l'appréciation du soutien et de la collaboration entre Infrastructure Canada et les signataires; les nouvelles occasions de collaboration entre les signataires et les administrations locales; la collaboration entre les administrations locales, particulièrement dans les cas où la mise en commun des fonds et les initiatives régionales ont été encouragées, ainsi que la collaboration, quoique limitée, entre les administrations locales et les Premières nations.

Les évaluations conjointes ont également souligné les avantages de l'échange de renseignements entre les provinces, les territoires et les associations, encouragé par Infrastructure Canada au moyen d'ateliers et de comités techniques.

Des progrès ont été accomplis en vue du respect des engagements relatifs aux dépenses en immobilisations

Dans le cadre des programmes du FTE et du FTC, la contribution du Canada a été conçue pour que ces fonds viennent s'ajouter aux montants déjà alloués à l'infrastructure municipale. Dans le but de respecter cette condition, les deux (2) programmes comprennent des engagements de la part du Canada, des provinces et des territoires, et des municipalités à l'effet de ne pas réduire ou substituer leurs contributions et dépenses récentes et courantes au chapitre des infrastructures municipales.

Les engagements relatifs aux dépenses en immobilisations doivent être honorés au cours des cinq (5) premières années des ententes, soit d'ici au 31 mars 2010. L'examen des engagements du Canada et de ceux des provinces et des territoires, ainsi que des données de Statistique Canada pour les quatre (4) premières années du programme FTE, indiquent que le financement des immobilisations municipales n'a pas seulement été maintenu, mais a augmenté. S'il n'y a pas de réductions significatives dans le financement offert pour l'année 2009, il semble probable que les engagements de ne pas réduire le financement seront respectés.

Les données de Statistique Canada qui ont été analysées indiquent que les dépenses municipales nettes, c'est-à-dire nettes de tous les transferts, ont augmenté de 2005 à 2008 en comparaison à la période antérieure de 2000 à 2004. S'il n'y a pas de réductions significatives en 2009, il semble probable que de manière agrégée, les municipalités seront en mesure tout au moins de maintenir leurs dépenses de sources propres en immobilisations au terme de la période de cinq (5) ans.

Le programme du FTE a contribué à améliorer la capacité de planification à l'échelle municipale

L'un des objectifs du programme du FTE est d'augmenter la capacité de planification à long terme des collectivités et donc, leur capacité à prendre des décisions d'investissement plus éclairées et durables sur le plan de l'infrastructure. Toutes les exigences liées à la planification doivent être satisfaites au terme des ententes. Les trois (3) exigences formulées pour atteindre cet objectif sont : le développement de plans intégrés pour la durabilité des collectivités (PIDC), le développement de plans de dépenses en immobilisations (PDI) et l'adoption et la conformité aux normes du Conseil sur la comptabilité dans le secteur public (CCSP) en regard des immobilisations corporelles. Le financement des initiatives de renforcement des capacités offre également un soutien pour l'atteinte de cet objectif.

Les renseignements recueillis et les évaluations conjointes tendent à montrer que ces exigences seront respectées et que le soutien pour améliorer la capacité de planification à l'échelle municipale était, et continue, d'être pertinent. Les évaluations conjointes ont, dans de nombreux cas, souligné les bénéfices associés au financement offert par le FTE pour l'amélioration de la capacité de planification à l'échelle municipale. Dans les plus petites régions, les fonds destinés au renforcement des capacités ont été identifiés comme l'un des avantages du programme du FTE.

La communication des résultats du programme doit être améliorée

Le très grand nombre de projets financés par le FTE, la capacité très limitée au niveau fédéral en regard de la charge potentielle de travail, des enjeux liés aux capacités de certains partenaires et la conception même du programme constituent des défis pour la communication des résultats du programme. L'adoption de stratégies de communication entre Infrastructure Canada et les bénéficiaires initiaux a permis de réaliser des progrès – le nombre de communiqués et d'évènements a augmenté pendant la troisième année du programme – mais plus de la moitié des évaluations conjointes ont révélé que, bien que le programme FTE soit réputé, la communication devrait être améliorée pour accroître sa notoriété auprès du public.

Des progrès ont été réalisés quant à la mesure des résultats finaux, mais les rapports sur les résultats seront limités en 2009

Les renseignements qualitatifs fournis dans les évaluations conjointes ainsi que l'analyse de la gamme de projets à ce jour permettent de conclure que les résultats attendus quant à l'assainissement de l'air et de l'eau et à la réduction des émissions de GES seront probablement atteints. L'élaboration de mesures quantifiables est complétée et la collecte des données progresse. Dans la plupart des cas, les rapports sur les résultats doivent être déposés en septembre 2009, à l'exception de la Colombie-Britannique et du Nouveau-Brunswick, où ces rapports sont prévus d'ici le 31 décembre 2009. Les rapports sur les résultats devraient inclure des mesures pour les projets réalisés à ce jour.

En vertu des termes et conditions du programme, les provinces et les territoires compilent les données dans le but d'assurer le suivi des résultats et les réalisations sont inscrites dans le rapport annuel de performance d'Infrastructure Canada. Le cadre des redditions des comptes inscrit dans les ententes entre le fédéral et les provinces et les territoires maintient l'obligation pour le Ministre de rendre compte de l'utilisation de ces fonds au Parlement.

Le financement sous forme d'avance s'est avéré efficace

Le financement sous forme d'avance s'est avéré un moyen efficace de permettre aux bénéficiaires admissibles d'entreprendre des projets d'infrastructure municipale durable. Pendant les trois (3) premières années, 93 % des fonds du FTE ont été transférés aux bénéficiaires admissibles et 91 % de ces fonds ont ensuite été dépensés ou engagés pour des projets d'infrastructure. Quant aux fonds du FTC, au 31 mars 2008, 62 % de tous les fonds ont été dépensés pour réaliser des projets admissibles.

Le cadre de responsabilités partagées et de reddition de comptes est approprié

D'après les renseignements examinés ainsi que les rapports d'évaluation conjointe, il est possible de conclure que le cadre de responsabilités partagées et de reddition des comptes a soutenu la gestion et l'exécution efficaces des programmes. Les exigences stipulées dans les ententes avec le Canada ont été clarifiées et presque tous les signataires les ont respectées.

Des questions relatives à la reddition des comptes et à la vérification ont été soulevées par les bénéficiaires admissibles et sont liées aux modalités des ententes entre les bénéficiaires initiaux et les bénéficiaires finaux. Les différents modèles de reddition des comptes et les exigences de vérification définis en vertu de ces ententes traduisent la recherche d'un équilibre entre la conformité aux exigences de reddition des comptes et de vérification définies dans les ententes avec le Canada et les risques associés aux profils des bénéficiaires admissibles et au montant du financement accordé.

Les ententes de financement avec le Canada semblent être suffisamment souples pour permettre une adaptation aux circonstances particulières, telles que celles des plus petits bénéficiaires admissibles. Cependant, le fardeau des provinces et des territoires qui ont choisi de prendre en charge une partie de la responsabilité des bénéficiaires finaux, comme l'a fait la Saskatchewan, s'est accru et des coûts additionnels pourraient en résulter, d'autant que le montant du financement va augmenter.

L'administration des programmes a été efficiente

Les programmes ont été gérés et exécutés de façon efficace et efficiente. Au 31 mars 2008, les frais d'administration totaux, déclarés par le Canada, sept (7) signataires et les bénéficiaires admissibles, représentent seulement 0,6 % des fonds affectés pour la période de 2005-2008, alors que 91 % des fonds affectés dans le cadre du FTE ont été dépensés ou engagés, et que 62 % des fonds du FTC ont été dépensés.

Seulement quatre (4) signataires n'ont pas déclaré de frais administratifs pour ce programme, mais il est peu probable que les coûts qu'ils ont encourus changent la conclusion quant à l'efficacité et à l'efficience de la gestion et de l'exécution des programmes.

Les évaluations conjointes ont souligné que, en raison de l'augmentation du financement qui aura pour effet d'accroître le nombre de projets, certains signataires pourraient nécessiter un financement additionnel pour défrayer les coûts administratifs. Ces signataires pourraient également requérir un financement additionnel afin de mieux soutenir les plus petits bénéficiaires qui sont confrontés à des enjeux de capacité.

Conclusions

D'après les rapports d'évaluation conjointe et les constatations de l'Évaluation sommative nationale, les conclusions suivantes peuvent être dégagées.

1. Les programmes du FTE et du FTC sont pertinents.
   1. Ils ont permis de répondre à un besoin évident et continu.
   2. Les objectifs des programmes cadrent avec les priorités d'investissement fédérales, provinciales, territoriales, et municipales.
   3. Le cadre de responsabilités partagées et de reddition de comptes est harmonisé avec les rôles et les responsabilités fédéraux, provinciaux, territoriaux et municipaux.
   4. La flexibilité des programmes est une facette appréciée de tous les intervenants.
   5. La prévisibilité du financement est une des composantes clés pour assurer un investissement durable dans l'infrastructure.
2. Les programmes du FTE et du FTC se sont avérés efficaces pour réaliser les résultats attendus.
   1. Le programme du FTE a favorisé la collaboration intergouvernementale.
   2. Les engagements de toutes les parties relatifs aux dépenses en immobilisations seront probablement respectés.
   3. Le programme du FTE a contribué a amélioré la capacité de planification à l'échelle municipale.
   4. La communication des résultats du programme doit être améliorée.
3. La gestion des programmes du FTE et du FTC s'est avérée efficiente.
   1. Les objectifs du financement sous forme d'avance ont été atteints.
   2. L'administration des programmes a été efficiente.

Recommandations

Les recommandations se rapportent exclusivement au FTE puisque le FTC est un programme appelé à disparaître. Les recommandations mettent l'accent sur la poursuite des améliorations entreprises et sur l'adaptation aux circonstances en vue d'accroître la réussite de ce programme. Les constatations présentées démontrent les enjeux soulevés dans les évaluations conjointes pourraient être résolus dans le cadre de la prolongation du FTE, et ce, dans les limites des modalités actuelles du programme.

1. Faciliter le partage des meilleures pratiques pour répondre aux enjeux de capacité des plus petits bénéficiaires

   Plus de 2 900 bénéficiaires du FTE ont une population de moins de 5 000 habitants. Afin d'aborder les enjeux de capacité soulevés, certaines caractéristiques du programme, telles que la création de réserves, la mise en commun des fonds et l'utilisation des fonds comme levier, pourraient être utilisées à meilleur escient. Certains signataires ont inscrit dans leurs ententes des dispositions qui pourraient être reprises par d'autres, comme des fonds dédiés aux initiatives régionales ou l'obligation d'utiliser des fonds pour des projets régionaux. Ces dispositions ont également pour effet de promouvoir une plus grande collaboration entre les administrations locales, et entre les administrations locales et les Premières nations, le cas échéant. Certains signataires ont établi un montant de base ou un montant minimal qui est accordé aux plus petits bénéficiaires pour leur permettre de réaliser des projets de plus grande envergure. Il pourrait être intéressant de considérer une telle approche dans le cadre des prolongations des ententes avec le Canada.

   Dans le cadre de la prolongation des ententes ou par amendements, tels que ceux approuvés pour Terre-Neuve-et-Labrador, la Nouvelle-Écosse et l'Île-du-Prince-Édouard, une portion des fonds pourrait être dédiée à des initiatives visant le renforcement des capacités.

   L'examen des cadres de reddition des comptes et de vérification a également mis en lumière les différents modèles établis afin de composer avec des circonstances spéciales, particulièrement celles des plus petits bénéficiaires. Une approche de vérification fondée sur les risques pourrait être explorée à l'échelle provinciale et territoriale de même que les enjeux relatifs aux ressources de vérification limitées dans certaines régions. Le Canada devrait continuer de soutenir ces initiatives, comme dans le passé.

   Le Canada devrait faciliter le partage de l'information entre les provinces et les territoires pour leur permettre d'adapter leurs modes de prestation et leurs cadres de reddition des comptes pour répondre aux enjeux de capacité des plus petits bénéficiaires.

2. Continuer de soutenir la production des rapports sur les résultats

   Le programme du FTE ne vise pas uniquement le financement des infrastructures municipales, il vise tout particulièrement le financement d'infrastructures municipales durables qui contribueront à l'assainissement de l'air et de l'eau et à la réduction des émissions de GES. Les rapports sur les résultats sont essentiels pour démontrer la façon dont les projets réalisés ont atteint les résultats attendus. Bien qu'il y ait eu de nombreuses activités et initiatives afin d'élaborer le cadre de mesure du rendement ainsi que les indicateurs qui y sont associés, la collecte des données pertinentes demeure un défi qui demandera des efforts continus.

   En vertu des ententes actuelles, les signataires se sont engagés à produire un rapport sur les résultats en 2009 puis à produire des rapports « à intervalles périodiques. » Cette condition devrait être revue et clarifiée dans le cadre de la prolongation du programme jusqu'en 2014.

3. Continuer de soutenir la planification municipale durable à long terme

   De nombreuses caractéristiques du programme du FTE sont axées sur la planification municipale durable à long terme. Plus précisément, la plupart des ententes exigent la préparation d'un Plan intégré pour la durabilité de la collectivité au terme de l'entente. Cette condition devrait être revue dans le contexte de la prolongation du programme tout en tenant compte de la législation et des initiatives provinciales et territoriales.

4. Examiner et simplifier les exigences liées aux dépenses en immobilisations

   Les exigences relatives aux dépenses en immobilisations devraient être clarifiées et simplifiées, notamment en ce qui a trait à la manière de faire rapport. La prolongation des ententes est une occasion de revoir les mécanismes de comptabilisation et de reddition des comptes des engagements relatifs aux dépenses en immobilisations.

5. Améliorer la communication des résultats du programme

   Infrastructure Canada a déjà commencé à traiter cet enjeu et devrait poursuivre la mise en œuvre de sa stratégie de sensibilisation au FTE de concert avec les signataires.

   La publication d'un rapport annuel du FTE devrait être considérée afin de faire connaître les résultats du programme. Le protocole de communication devrait être revu à la lumière des constatations de l'Évaluation. Plus précisément, Infrastructure Canada devrait revoir ses objectifs et ses attentes en matière de communication afin de s'assurer de disposer des ressources nécessaires pour y répondre.

   Le rôle du réseau de partenaires devrait être réexaminé et renforcé comme moyen de favoriser une meilleure communication des résultats du programme du FTE.

^[1]Annexe 1, Figures 1 et 2, Cadres logiques; Tableau 2, Matrice d'évaluation