Évaluation sommative nationale du Fonds de la taxe sur l'essence et du Fonds pour le transport en commun - 3.0 Constatations de l'évaluation

3.0 Constatations de l'évaluation

Les données qui sous-tendent les constatations de cette Évaluation sommative nationale sont présentées à l'Annexe 2.

3.1 Constatations générales

La majorité des intervenants des programmes du FTE et du FTC qui ont été interrogés ou qui ont répondu à un sondage dans le cadre des 13 évaluations conjointes se sont dits généralement satisfaits de la portée, de l'exécution et de la gestion des programmes. Ces intervenants estiment que les programmes offrent un financement nécessaire aux projets d'infrastructure qui cadrent avec les objectifs des provinces et des territoires, de la Ville de Toronto, des municipalités et des autres bénéficiaires admissibles.

3.1.1 Un besoin évident et continu

Le FTE et le FTC financent des infrastructures municipales essentielles : l'eau, les eaux usées, le transport en commun, les déchets solides, le réseau routier et les ponts qui contribuent au développement durable, ainsi que les systèmes énergétiques communautaires.

De 1988 à 2008¹¹, les catégories de projets admissibles au FTE et au FTC représentent, en moyenne, près de 63 % de toutes les dépenses en immobilisations des municipalités. Les dépenses effectuées dans ces catégories sont passées de 3,9 milliards de dollars en 1998 à 12,6 milliards de dollars en 2008; même si ces dépenses étaient relativement constantes avant l'an 2000, à l'exception d'un sommet en 1995, les dépenses en immobilisations engagées par les municipalités dans le cadre des catégories de projets admissibles au FTE et au FTC ont plus que doublé entre 2000 et 2008.

Depuis l'an 2000, les provinces et les territoires ont instauré de nouveaux programmes pour financer les infrastructures municipales, et ce, même depuis la signature des ententes relatives au FTE et au FTC, ou ont augmenté les subventions accordées¹². Le financement a été essentiellement consacré aux catégories de projets admissibles au FTE et au FTC bien que certains fonds soient consacrés aux installations récréatives, culturelles et liées à la sécurité publique. Les transferts provinciaux et territoriaux à des fins particulières dans le cadre des catégories de projets admissibles au FTE et au FTC ont plus que triplé, passant de 649 millions de dollars à un peu plus de 2 milliards de dollars pendant la période de 2000 à 2008.

Des chercheurs renommés, tels que Enid Slack, Harry Kitchen, Richard M. Bird, Mario Lefebvre, Jack Mintz ainsi que les associations municipales, les associations spécialisées, comme l'Association canadienne du transport urbain (ACTU), l'Association québécoise des tarificateurs-vie, le Réseau canadien de l'eau et l'Association canadienne des eaux potables et usées, s'entendent tous pour dire qu'il y a un « déficit » ou « écart » dans les investissements en infrastructures municipales, mais personne ne s'entend sur la source du problème ni sur la façon de mesurer son ampleur. Cependant, tous conviennent que l'écart est loin d'être comblé.

Le FTE met du financement à la disposition des administrations locales et régionales du Canada ainsi qu'aux sociétés et organismes de transport en commun, ce qui correspond à près de 3 647 bénéficiaires admissibles. D'autres programmes octroient des fonds sur la base des demandes soumises et ont une clientèle beaucoup plus limitée. Il importe de remarquer que 93,7 % des bénéficiaires admissibles au FTE ont moins de 20 000 habitants,¹³ un reflet du grand nombre de petites municipalités au Canada.

Selon les formules d'affectation adoptées par les provinces et les territoires, le FTC s'adresse aux administrations locales et régionales qui fournissent des services de transport en commun ainsi qu'aux sociétés et organismes de transport en commun. En conséquence, le nombre de bénéficiaires admissibles est beaucoup moins élevé, soit environ 189, et leur profil est très différent : 60 % des bénéficiaires admissibles au FTC comptent 20 000 habitants ou plus.¹⁴

Au cours des trois (3) premières années, de 2005-2006 à 2007-2008, 90,6 % des fonds affectés dans le cadre du FTE ont été soit dépensés, soit engagés,¹⁵ ce qui représente une participation élevée de la part des bénéficiaires admissibles.

Les données démontrent que, dans certains cas, la presque totalité des sommes accordées pendant les trois (3) premières années ont été dépensées (Alberta, Île-du-Prince-Édouard). Le Manitoba et l'Ontario ont dépensé près des trois quarts (3/4) des sommes accordées.

Dans les territoires, le nombre de projets entrepris est moins élevé en raison d'une capacité plus limitée au plan territorial et au niveau des collectivités et où la courte durée des saisons de construction a également une incidence considérable. Cependant, au Yukon, le faible pourcentage est la conséquence de la décision du Yukon d'exiger au préalable la réalisation d'un Plan intégré pour la durabilité de la collectivité (PIDC) avant de financer des projets d'infrastructures – bien que cette approche retarde à court terme les investissements, elle a pour but de s'assurer que les investissements s'inscrivent dans une approche de développement durable.

Terre-Neuve-et-Labrador affiche également un pourcentage plus faible d'utilisation des fonds du FTE, l'entente ayant été signée un an après les autres. Terre-Neuve-et-Labrador exige aussi le dépôt d'un plan de dépenses d'investissement (PDI) avant d'accorder du financement, et ce, afin d'assurer des décisions d'investissement cohérentes, ce qui pourrait expliquer le retard dans les investissements.

En ce qui concerne les autres signataires qui affichent un pourcentage plus bas que la moyenne nationale, il est probable que les bénéficiaires admissibles conservent leur affectation en vue de l'investir dans des projets futurs en raison du financement supplémentaire attendu dans le cadre de la prolongation du FTE.

En ce qui concerne le FTE, des projets ont été entrepris dans toutes les catégories de projets admissibles. Les trois (3) premières catégories quant aux sommes dépensées ou engagées sont l'eau et les eaux usées (41,5 %), le transport en commun (29,1 %), le réseau routier et les ponts (19,0 %). Les projets liés à la gestion des déchets solides représentent 4,2 %, le transport actif représente 1,1 %, et les systèmes énergétiques communautaires représentent 1,0 %. Les initiatives de renforcement des capacités, principalement axées sur la recherche et la planification, représentent 4,1 % de tous les fonds dépensés ou engagés.

Quant aux fonds du FTC,¹⁶ au 31 mars 2008, 61,9 % des fonds affectés avaient été dépensés pour réaliser des projets de transport en commun. Aux termes des ententes de financement, tous les fonds du FTC doivent être dépensés au plus tard le 31 mars 2010.

À l'Île-du-Prince-Édouard et au Yukon, tous les fonds du FTC ont été dépensés; il y avait seulement deux bénéficiaires à l'Île-du-Prince-Édouard et un au Yukon. L'Alberta, l'Ontario et la Colombie-Britannique ont dépensé plus de 80 % des fonds du FTC. Au Québec, le pourcentage moins élevé pourrait être dû à la réalisation de projets de grande envergure qui s'étendent sur plus d'un an.

Au 31 mars 2008, les Territoires du Nord-Ouest, le Nunavut, Terre-Neuve-et-Labrador et la Saskatchewan n'avaient pas encore déclaré de dépenses pour des projets financés par le FTC.

3.1.2 Harmonisation des objectifs des programmes du FTE et du FTC avec les priorités d'investissement fédérales, provinciales, territoriales et municipales

Les objectifs établis par le Canada pour les programmes du FTE et du FTC, à savoir l'assainissement de l'air et de l'eau et la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES), la planification à long terme du développement durable ainsi que le renforcement des capacités demeurent des priorités, comme l'illustre l'éventail de programmes prévus dans le plan Chantiers Canada.

Certains signataires ont choisi de limiter les catégories de projets admissibles au FTE pour répondre à leurs priorités actuelles (Nunavut, Québec). Le Québec a également limité le financement accordé par le FTE aux infrastructures existantes ou aux infrastructures dans les secteurs déjà développés afin de se concentrer sur la réfection et le renouvellement, excluant les infrastructures nécessaires aux nouveaux développements; cette condition s'applique seulement à l'eau, aux eaux usées et aux routes, mais non au transport en commun.

Cependant, les évaluations conjointes ont révélé que la gamme des projets admissibles pourrait s'avérer trop limitée pour certains bénéficiaires de moins grande taille. Les installations récréatives et culturelles, les services d'incendie et les autres bâtiments municipaux non inclus au FTE sont parmi les catégories de projets les plus fréquemment mentionnées. Les catégories de projets admissibles au FTE répondent à un besoin, et la pertinence des objectifs de programme n'a pas été remise en question. Ainsi, l'ajout de ces catégories de projets pourrait difficilement rencontrer les objectifs du programme du FTE.

Dans les évaluations conjointes, cet enjeu est souvent associé au montant accordé aux bénéficiaires de moins grande taille. Les petites sommes restreignent considérablement les projets qui peuvent être entrepris.

Au cours des trois (3) premières années, de 2005-2006 à 2007-2008, 255 municipalités de moins de 500 habitants ont reçu des affectations totales de 10 000 $ chacune pour cette période en vertu du FTE, et 2 111 municipalités de moins de 5 000 habitants ont reçu au total moins de 100 000 $ chacune. Cet enjeu apparaît plus souvent dans les cas où les fonds du FTE sont répartis strictement en fonction du nombre d'habitants. Dans quelques cas documentés, les bénéficiaires admissibles ont retourné les sommes aux provinces, car le montant était jugé trop insignifiant.

Certaines évaluations conjointes ont également soulevé que les municipalités ne savent pas clairement quels projets sont admissibles au financement du FTE. Dans les cas où l'approbation préalable d'un PDI ou l'équivalent est une condition du financement, ou encore là où le financement est accordé sur la base de demandes soumises, il ne semble pas que ce soit un enjeu important puisque le bénéficiaire a une idée claire du projet à réaliser une fois les demandes ou les plans approuvés. Les provinces et les territoires, ainsi que les deux associations, ont accordé de l'aide aux bénéficiaires pour comprendre les paramètres du programme; au fur et à mesure que le programme prend de l'âge, cet enjeu devrait se résorber.

3.1.3 La flexibilité des programmes est une facette appréciée de tous les intervenants

La flexibilité est l'un des six (6) principes essentiels reconnus dans les ententes du FTE et du FTC. Un examen détaillé des ententes du FTE a révélé de nombreuses variations qui respectent toutefois les modalités du programme :

• diverses formules d'affectation, tant à l'échelle nationale qu'à l'échelle provinciale ou territoriale¹⁷;
• diverses conditions de financement,¹⁸ telles que l'approbation préalable d'un PDI ou l'équivalent (Nouveau-Brunswick, Terre-Neuve-et-Labrador, Territoires du Nord-Ouest, Île-du-Prince-Édouard, Québec et Saskatchewan) ou d'un PIDC (Yukon), afin d'obtenir du financement pour des projets;
• divers mécanismes de financement, allant des versements annuels ou semi-annuels sous forme d'avance au remboursement de dépenses encourues;
• divers cadres de responsabilisation et de reddition de comptes pour les bénéficiaires admissibles.

Les évaluations conjointes ont également souligné l'avantage unique au programme du FTE selon lequel les bénéficiaires admissibles peuvent constituer des réserves avec les fonds pour entreprendre des projets qui correspondent à leurs priorités. Cet avantage sera d'autant plus grand avec le prolongement du programme jusqu'en 2014 et au-delà. Les bénéficiaires qui n'ont pas encore dépensé les fonds du FTE ou qui en ont seulement dépensé une partie ont probablement mis ces fonds en réserve. L'analyse des données d'échantillon a révélé que c'est le cas pour les bénéficiaires de toutes tailles bien que les plus petits bénéficiaires semblent le faire davantage.

Certaines évaluations conjointes ont souligné que la constitution de réserves pourrait être une façon de répondre aux enjeux soulevés par les plus petits bénéficiaires. Il pourrait s'avérer utile de fournir des renseignements supplémentaires sur la création de réserves. Divers modèles ont été proposés et pourraient être approfondis : les provinces ou territoires pourraient réserver les fonds destinés aux bénéficiaires admissibles, comme c'est le cas au Yukon; ou les bénéficiaires admissibles au financement du FTE pourraient établir des fonds de réserve dédiés, ce qui permettrait d'assurer facilement le suivi des fonds et des intérêts accumulés, comme c'est le cas au Manitoba, dans les Territoires du Nord-Ouest et en Ontario.

La mise en commun des fonds pourrait permettre la réalisation de projets de plus grande envergure. Actuellement, certaines ententes du FTE comportent des dispositions particulières sur la mise en commun des fonds. C'est le cas du Fonds pour les priorités stratégiques en Colombie-Britannique, des initiatives régionales en Alberta, de l'exigence faite par la Saskatchewan selon laquelle 20 % des sommes accordées aux municipalités doivent servir à des projets qui auront des retombées régionales, l'affectation des fonds entre les municipalités de paliers supérieur et inférieur en Ontario, ainsi que l'élaboration de PIDC régionaux au Nouveau-Brunswick.

Le fait de permettre aux bénéficiaires admissibles d'utiliser les fonds pour défrayer jusqu'à la totalité des coûts admissibles d'un projet est un autre aspect distinctif de la flexibilité offerte par les programmes du FTE et du FTC. Si le bénéficiaire reçoit des fonds dans le cadre d'un autre programme d'Infrastructure Canada, la contribution fédérale maximale prévue dans le cadre de ce programme continue de s'appliquer et les fonds du FTE et du FTC sont réputés être des fonds fédéraux. L'objectif de cette disposition est de permettre l'utilisation des fonds FTE et FTC comme levier financier afin de contribuer à des projets de plus grande envergure. Il semble que cette disposition ne soit pas bien comprise ni utilisée. Bien que les exigences en matière de rapports stipulent que toutes les sources de financement doivent être rapportés, les rapports ne sont pas systématiques : la plupart des signataires n'ont pas fourni ces renseignements, d'autres ont indiqué un montant total, et d'autres fournissent très peu de détails. Dans le cadre de la présente Évaluation, on ne peut déterminer l'ampleur des montants venus s'ajouter aux programmes du FTE ou du FTC ne peut être déterminée.

Comme le démontrent les nombreuses variations dans les ententes du FTE et du FTC, la flexibilité ainsi que les caractéristiques distinctives des programmes, telles que la création de réserves, la mise en commun et l'utilisation des fonds comme levier, ont été identifiées comme des facteurs clés bénéfiques pour toutes les parties, dans le cadre des évaluations conjointes.

3.1.4 La prévisibilité du financement est une composante clé de l'investissement durable dans l'infrastructure

Le financement accordé par le Canada aux provinces, aux territoires, à la UBCM, à l'AMO et à la Ville de Toronto suit un calendrier établi. De même, les ententes avec les bénéficiaires admissibles établissent également un calendrier et des conditions de financement. Le financement est accordé aux bénéficiaires initiaux avant que l'on effectue des dépenses et, dans la plupart des cas, les sommes sont distribuées aux bénéficiaires admissibles de la même façon.

En Colombie-Britannique, en vertu du Fonds pour l'innovation et du Fonds pour les priorités stratégiques, on rembourse aux bénéficiaires admissibles les dépenses encourues. Au Yukon, tous les projets admissibles à l'exception des PIDC, reçoivent un premier versement sous forme d'avance et les versements subséquents en fonction des demandes de remboursement soumises. Au Québec, les bénéficiaires admissibles aux projets de transport en commun financés par les fonds du FTE ou du FTC se font rembourser les dépenses encourues.

Les données d'échantillon analysées pour les trois (3) premières années démontrent que certains bénéficiaires ont dépensé des sommes qui dépassent leur affectation de trois (3) ans, certains ont même dépensé leur allocation totale de cinq (5) ans. Ces bénéficiaires comptent vraisemblablement sur la prévisibilité du financement, et il est probable qu'ils contractent des prêts en fonction des versements futurs du FTE.

Les données d'échantillon analysées démontrent également que certains bénéficiaires entreprennent des projets pluriannuels, ce qui peut être associé à la prévisibilité du financement.

La prévisibilité du financement constitue l'une des caractéristiques distinctives du programme du FTE. Toutes les évaluations conjointes soulignent que la prévisibilité est un facteur essentiel qui augmente la capacité de planifier et d'entreprendre des projets pertinents.

3.2 Constatations sur les résultats du FTE et du FTC

Le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats et le Cadre de vérification axé sur les risques (CGRR-CVAR) déterminent les résultats intermédiaires et finaux visés par les programmes du FTE et du FTC. Dans les pages suivantes, les composantes clés sont examinées.

3.2.1   Résultats intermédiaires

Les résultats intermédiaires sont regroupés dans quatre (4) domaines de rendement : la collaboration intergouvernementale, les engagements relatifs aux dépenses en immobilisations, la capacité de planification municipale et les communications.

3.2.1.1 Les programmes ont favorisé la collaboration intergouvernementale

Dans le cadre des programmes du FTE et du FTC, la collaboration est reconnue comme nécessaire afin de soutenir le développement durable et la prospérité des collectivités au Canada. Trois (3) niveaux de collaboration sont à prendre en considération : la collaboration entre le Canada, les provinces, les territoires, la UBCM, l'AMO et la Ville de Toronto; la collaboration entre les provinces, les territoires et les administrations locales; la collaboration entre les administrations locales et entre les administrations locales et les Premières nations.

La collaboration entre le Canada et les signataires des ententes

En général, les évaluations conjointes soulignent que les programmes du FTE et du FTC ont donné lieu à une collaboration fructueuse qui a pris diverses formes.

Dans chaque entente, l'établissement d'un comité de suivi ou de partenariat est prévu composé de représentants fédéraux et provinciaux ou territoriaux et, dans certains cas, de représentants ou d'observateurs des associations municipales ainsi que des représentants de la UBCM, de l'AMO et de la Ville de Toronto qui sont signataires des ententes.

Le rôle de ces comités varie à l'échelle du pays; certains sont appelés à jouer un rôle relativement plus grand et approuvent les modèles d'entente pour les administrations locales, les méthodologies et les définitions en vue de mesurer les engagements relatifs aux dépenses en immobilisations, les critères, la taille et les lignes directrices pour la sélection ou le contenu des plans de dépenses d'investissement ou des PIDC. D'autres mettent l'accent sur le suivi général des programmes et servent de tribunes pour discuter des amendements aux ententes. Il importe de remarquer que, aux termes du partage des responsabilités prévu dans le FTE et le FTC, les représentants fédéraux n'ont aucun rôle à jouer dans la sélection ou l'approbation des projets.

Outre ces comités, des comités techniques ou de gestion ont également été mis sur pied dans trois (3) cas, notamment en Colombie-Britannique, en Ontario et à l'Île-du-Prince-Édouard. Ces comités étudient des enjeux particuliers ou font des recommandations aux comités de suivi ou de partenariat.

De l'année 2006 au 31 mars 2009, les comités de surveillance ou de partenariat se sont réunis 35 fois. Les trois comités techniques ou de gestion se sont réunis 16 fois.

Les discussions des comités de suivi ont mené à 14 modifications des ententes du FTE dans huit (8) des 13 ententes; seulement une modification a nécessité un changement aux modalités du programme. Les modifications visent à clarifier les dispositions des ententes, tel qu'apporter des changements aux critères d'admissibilité pour certaines administrations locales ou régionales, ajouter des bénéficiaires finaux et des conditions connexes (p. ex. l'Ontario pour le compte des secteurs non constitués en municipalité), prévoir l'utilisation des fonds pour défrayer les coûts administratifs et permettre l'utilisation des intérêts accumulés afin de soutenir les initiatives de renforcement des capacités des associations municipales.

Les ateliers organisés par Infrastructure Canada sont un autre aspect du programme du FTE qui favorise la collaboration. Ces ateliers portent sur des sujets découlant des consultations menées auprès des provinces, des territoires, des associations et de la Ville de Toronto et ces derniers participent souvent activement à la préparation des documents et des présentations.

Depuis 2006 (y compris l'atelier d'avril 2009), huit (8) ateliers d'une journée ou de deux journées ont été tenus sur les questions suivantes : le processus d'évaluation conjointe, les stratégies de communication, les exigences en matière de rapports, l'évaluation du rendement et le cadre de reddition de comptes, l'échange de renseignements, la responsabilité partagée, les enjeux liés à la mise en œuvre, les normes du Conseil sur la comptabilité dans le secteur public (CCSP), l'Évaluation sommative nationale, les rapports sur les résultats, ainsi que les rapports municipaux et les vérifications. L'évaluation des rapports découlant de ces ateliers révèle que tous les participants sont très satisfaits ou satisfaits (30 % et 64 % respectivement).

Certaines évaluations conjointes soulignent les avantages de l'échange de renseignements et des discussions sur les enjeux avec des homologues provinciaux, territoriaux ou des associations pendant ces ateliers.

Collaboration entre les provinces, les territoires, les associations et les administrations locales

Les évaluations conjointes révèlent que les provinces et les territoires entretiennent généralement de bonnes relations avec leurs administrations locales et leurs associations municipales. Le programme du FTE a permis a permis de faire naître de nouvelles occasions pour collaborer et coopérer davantage.

Bien qu'un examen systématique de toutes les initiatives n'ait pu être complété dans le cadre de l'évaluation, il y a des indications à l'effet que les provinces, les territoires et les deux associations ont mis en place des initiatives pour soutenir les administrations locales dans le cadre du programme du FTE.

Les provinces et les territoires, ainsi que les deux associations, ont élaboré des guides, des boîtes à outils et des modèles pour les rapports annuels des dépenses et les vérifications (tous les 13), les plans de dépenses d'investissement et les plans d'investissement dans les infrastructures (dans cinq (5) cas sur 13 – les autres se sont basés sur des guides et des formulaires existants pour les plans de dépenses d'investissement), les plans intégrés pour la durabilité de la collectivité (dans sept (7) cas sur 13), la mesure des engagements relatifs aux dépenses en immobilisations ainsi que la détermination et la mesure des résultats (tous les 13)¹⁹. Ces renseignements ont été publiés sur Internet et les associations municipales ont également contribué à l'élaboration de ces outils ou à leur diffusion. Des séances de formation et un soutien à la mise en œuvre des exigences du Conseil sur la comptabilité dans le secteur public (CCSP) sur le plan des immobilisations corporelles ont été offerts par tous les signataires. Certains signataires, comme l'Île-du-Prince-Édouard, organisent des réunions annuelles avec les représentants des administrations locales afin de faire le point sur le programme et les exigences du FTE.

Certaines évaluations conjointes révèlent que les plus petits bénéficiaires ont besoin d'un plus grand soutien et que les signataires cherchent des moyens d'offrir ce soutien, parfois en collaboration avec les associations municipales.

La collaboration entre les administrations locales et entre les administrations locales et les Premières nations

Les évaluations conjointes ont mis l'accent sur les relations entre le Canada et les signataires des ententes. La base de données d'Infrastructure Canada sur les projets ne permet pas d'identifier des projets conjoints.

Comme il a été mentionné précédemment, certaines ententes du FTE comprennent une composante régionale qui devrait favoriser la collaboration entre et parmi les administrations locales. Dans le rapport sur l'évaluation conjointe, il est souligné que l'établissement, en vertu de l'Entente Canada-Nunavut, du comité consultatif sur l'infrastructure communautaire au Nunavut (CCICN) composé de représentants de l'Association des municipalités du Nunavut, de la collectivité et du gouvernement du Nunavut, a été un moyen de favoriser une plus grande collaboration entre toutes les parties. Le sondage réalisé dans le cadre de l'évaluation conjointe au Manitoba révèle que certaines municipalités ont entrepris des projets conjoints ou qu'elles examinent la possibilité de le faire.

Il semble y avoir eu peu de collaboration avec les Premières nations. L'évaluation conjointe du Yukon documente une étude de cas où un PIDC a été élaboré en collaboration entre l'administration locale et les Premières nations.

3.2.1.2 Des progrès ont été accomplis en vue du respect des engagements relatifs aux dépenses en immobilisations

Dans le cadre des programmes du Fonds de la taxe sur l'essence et du Fonds pour le transport en commun, les provinces, les territoires et les municipalités s'engagent à ne pas réduire leurs dépenses en immobilisations au chapitre des infrastructures municipales en deçà d'un montant de base, calculé en fonction des dépenses récentes et courantes. Cette condition a été inscrite dans le contexte où l'on craignait que le financement additionnel du gouvernement fédéral permette aux administrations provinciales, territoriales et locales de réduire leurs propres contributions au financement des infrastructures municipales. Cette inquiétude s'est trouvée amplifiée du fait que le Fonds de la taxe sur l'essence (FTE) et le Fonds pour le transport en commun (FTC) n'étaient pas des programmes à frais partagés, l'argent étant versé sous forme d'avance plutôt que sous forme d'un remboursement des coûts encourus pour des projets. La contribution du gouvernement fédéral devait s'ajouter aux fonds déjà consacrés à l'infrastructure municipale par les autres paliers de gouvernement.

Plusieurs des évaluations conjointes ont soulevé des questions reliées à cette condition, notamment quant aux moyens pour mesurer le respect des engagements. Ces questions semblent en partie liées à une incompréhension des exigences inscrites dans les ententes.

Trois (3) niveaux d'engagements ont été définis :

1. Le Canada s'est engagé à honorer les Ententes de contribution en matière d'infrastructure avec les provinces et les territoires; à veiller à ce que le financement versé constitue des revenus supplémentaires pour les municipalités et ne se substitue pas à d'autres fonds fédéraux pour l'infrastructure; à prendre les mesures pour renouveler le Fonds canadien sur l'infrastructure stratégique (FCIS), le Fonds sur l'infrastructure frontalière (FIF) et le Fonds sur l'infrastructure municipale rurale (FIMR), lorsqu'ils viendront à terme.
2. Les provinces et les territoires se sont engagés à ne pas réduire leurs contributions pour le financement des infrastructures municipales.
3. Les municipalités dans le cadre des ententes se sont engagées à ne pas réduire ou substituer leurs propres contributions au financement des immobilisations.

Toutes les ententes avec le Canada et les bénéficiaires initiaux définissent les engagements provinciaux, territoriaux et municipaux de manière différente, tout en respectant les termes et les conditions du programme. Les différences reflètent les conditions particulières dans chaque province et territoire. Elles concernent principalement : le montant de base, la méthodologie pour établir ce montant, les catégories d'infrastructures comprises dans le calcul, la période de référence pour le montant de base et les bénéficiaires admissibles tenus de faire rapport sur cette question.

Les engagements relatifs aux dépenses en immobilisations sont définis pour une période de cinq (5) ans se terminant soit le 31 mars 2010 ou le 31 décembre 2010, à l'exception de BC Transit et de Terre-Neuve-et-Labrador, où ces engagements sont pour une période de quatre (4) ans à compter du 1^er avril 2006. Pour l'heure, il y a peu de données qui ont été rapportées, à l'exception des données comprises dans les évaluations conjointes du Manitoba, du Nunavut et de la Ville de Toronto, des données partielles dans l'évaluation conjointe de l'UBCM, ainsi que des données partielles comprises dans des rapports annuels de dépenses soumis par le Nouveau-Brunswick, la Nouvelle-Écosse et le Nunavut.

En raison des nombreuses variations, un examen détaillé des engagements relatifs aux dépenses en immobilisations et aux progrès à ce jour a été préparé et fait l'objet d'un Rapport technique distinct dont les constatations sont présentées à la suite.²⁰

1. Engagements pris par le Canada

   L'engagement du Canada à l'égard des municipalités, en plus du Fonds de la taxe sur l'essence et du Fonds pour le transport en commun, comprend les 2,94 milliards de dollars des trois programmes appelés à disparaître (FCIS, FIF et FIMR) et au moins 1,6 milliard de dollars du volet Collectivités de Chantiers Canada, pour un total de 4,54 milliards de dollars de 2005 à 2014. Ces montants n'incluent pas les investissements annoncés dans le cadre du Budget 2009 au chapitre du Fonds de stimulation de l'infrastructure. En fonction de ces engagements, il est probable que le Canada sera en mesure de respecter ses engagements pour la période 2005-2010.

2. Engagements pris par les provinces et les territoires

   Un examen des programmes et des initiatives a montré que depuis 2005, toutes les provinces et tous les territoires ont soit mis en œuvre de nouveaux programmes de financement de l'infrastructure municipale, en plus des programmes déjà en place au moment de la signature des ententes, soit augmenté leurs contributions de base aux immobilisations municipales. Cet examen a mis l'accent sur les nouveaux programmes et initiatives identifiés dans les budgets provinciaux et territoriaux de 2005 à 2009 : dans le cadre de cette revue, aucun programme ou initiative ayant été abrogés n'ont été identifiés. Toutes les provinces et tous les territoires se sont engagés à des contributions additionnelles aux municipalités dans le cadre du programme Chantiers Canada.

   Dans le cadre de l'évaluation conjointe en Colombie-Britannique, il a été noté que la société TransLink a déjà rencontré ses obligations en matière de dépenses en immobilisations. TransLink était tenue de dépenser plus de 591,2 millions de dollars entre le 1^er janvier 2006 et le 31 décembre 2010 et avaient, en septembre 2008, dépensé 840 millions de dollars de source propre. Quant à BC Transit, son engagement était de dépenser plus de 80,6 millions de dollars d'ici mars 2010 et en date de septembre 2008, ses dépenses atteignaient 53,3 millions de dollars, ou 66 % de l'engagement total.

   En Alberta, la MSI (Municipal Sustainability Initiative) a été mise en place en 2007. Il s'agit d'un engagement sur 10 ans (2007-2008 à 2016-2017) visant à aider les municipalités de l'Alberta à relever les défis de la croissance et à contribuer à un développement durable à long terme. Toutes les municipalités de la province bénéficient de ces fonds, en plus des autres programmes de subventions provinciaux. Au chapitre des immobilisations, la MSI a versé 250 millions de dollars en 2007, 452 millions en 2008 et versera 350 millions en 2009.

   En 2008, la Saskatchewan a créé la SIGI (Saskatchewan Infrastructure Growth Initiative) pour accorder aux municipalités des subventions pour compenser le coût des intérêts sur des emprunts de 300 millions de dollars étalés sur quatre (4) ans (2008-2009 à 2011-2012). Le programme vise à financer l'infrastructure municipale associée à de nouveaux développements immobiliers. Dans son budget de 2009, la Saskatchewan a annoncé la création du fonds MEEP (Municipal Economic Enhancement Program) pour renforcer l'économie provinciale. Doté de 100 millions de dollars, ce fonds est réparti entre les municipalités au prorata de leur population pour qu'elles investissent dans l'amélioration de l'infrastructure locale.

   Au Manitoba, la province s'est engagée à maintenir son financement pour les infrastructures municipales au-dessus du montant de base de l'année 2004-2005, soit un montant de 125,2 millions de dollars. Les données comprises dans l'évaluation conjointe indiquent que les contributions du Manitoba aux infrastructures municipales ont augmenté au cours des trois (3) premières années des programmes FTE et FTC, passant de 142,7, à 146,8, puis à 175,2 millions de dollars.

   Dans son budget de 2006, l'Ontario a lancé Transports-Action pour aider au financement du transport en commun (838 millions de dollars) et des routes et des ponts, principalement dans les collectivités rurales et du nord (400 millions de dollars). De 2005-2006 à 2009-2010, la province s'est engagée à verser 1,6 milliard de dollars pour les infrastructures de transport en commun en transférant une partie de la taxe provinciale sur l'essence. Dans le cadre de ReNouveau Ontario, la province s'est engagée à investir près de 1 milliard de dollars dans des initiatives visant à améliorer la qualité de l'eau et de l'environnement.

   Le Québec et le Nouveau-Brunswick contribuent des fonds additionnels aux municipalités pour des projets qui bénéficient du Fonds de la taxe sur l'essence. En plus de la contribution totale de 928,1 millions du FTE, le Québec verse 383,6 millions de dollars à des projets municipaux dans les secteurs de l'eau, des eaux usées et pour le réseau routier. Pour le volet du transport en commun du FTE, le Québec consacre 92,9 millions de dollars aux projets de cette nature en plus du transfert de 222 millions de dollars du FTE. Dans son budget de 2009, le Québec a annoncé la création du PRECO (Programme de renouvellement des conduites d'eau et d'eaux usées), doté de 700 millions de dollars.

   Le Nouveau-Brunswick bonifie le transfert de la taxe fédérale sur l'essence par l'entremise du Fonds complémentaire provincial pour le transfert de la taxe sur l'essence. Sur la période de cinq (5) ans allant de 2005-2006 à 2009-2010, le Nouveau-Brunswick s'est engagé à ajouter 30 millions de dollars aux 116 millions de dollars prévus par le Canada en vertu de l'Entente sur la taxe sur l'essence. Selon le rapport annuel des dépenses pour l'année 2006-2007, les contributions du Nouveau-Brunswick aux infrastructures municipales ont excédé de 4 millions de dollars le montant annuel de base provincial de 11,2 millions de dollars.

   En Nouvelle-Écosse, selon le rapport annuel des dépenses pour l'année 2007-2008, la province a contribué 14,8 millions de dollars aux infrastructures municipales, soit un montant supérieur au montant annuel de base de 9,3 millions de dollars.

   En novembre 2008, l'Île-du-Prince-Édouard a mis sur pied un nouveau programme de six (6) ans doté de 27,5 millions de dollars pour s'attaquer aux priorités d'infrastructure et permettre aux administrations locales et aux organismes sans but lucratif de bénéficier de fonds pour des projets non admissibles aux programmes d'infrastructure actuels.

   Dans son budget de 2008, Terre-neuve et Labrador a instauré de nouveaux ratios pour le partage des coûts pour toutes les infrastructures municipales; la contribution provinciale pour les plus petites municipalités s'en trouve ainsi augmentée.

   En 2007, les Territoires du Nord-Ouest ont instauré le Capital Formula Fund qui appuie les collectivités à hauteur de 28 millions de dollars par année pour financer l'infrastructure.

   Au Nunavut, le rapport annuel des dépenses de l'année 2007-2008 indiquent que les dépenses annuelles moyennes du territoire pour les cinq (5) premières années du programme seront de 22,5 millions de dollars, soit un montant supérieur au montant de 16 millions inscrits à l'entente.

   En plus du financement actuellement offert aux collectivités, depuis le 1^er avril 2008, le Yukon a annoncé une augmentation sur cinq (5) ans de la subvention globale aux administrations locales (12,538 millions à 16,5 millions de dollars). En vertu de la législation au Yukon, 50 % de cette subvention doit être affectée à des dépenses d'immobilisations municipales.

   Selon les informations disponibles à ce jour, incluant l'examen des nouveaux programmes et initiatives des provinces et des territoires en matière de financement des infrastructures municipales, il est probable que les provinces et les territoires seront en mesure de respecter leurs engagements pour la période 2005-2010.

3. Engagements pris par les municipalités

   En Alberta, au Nouveau-Brunswick, dans les Territoires du Nord-Ouest, à l'Île-du-Prince-Édouard, au Québec et au Yukon, chaque municipalité doit s'engager individuellement à maintenir son niveau de dépenses en immobilisations au-dessus d'un montant de base spécifique. Dans cinq (5) cas, seul un nombre restreint de récipiendaires admissibles est tenu de maintenir les dépenses de source propre au-dessus d'un montant de base spécifique : au Manitoba (Winnipeg), à Terre-Neuve-et-Labrador (Saint-Jean, Mount Pearl et Corner Brook), en Nouvelle-Écosse (Halifax), en Ontario (39 municipalités dont la population est supérieure à 100 000, incluant Toronto) et en Saskatchewan (Regina, Saskatoon). Dans quatre (4) provinces, un montant de base agrégé est défini pour les municipalités : en Colombie-Britannique (pour toutes les administrations locales), au Manitoba (pour toutes les municipalités à l'exception de Winnipeg), en Nouvelle-Écosse (pour toutes les municipalités excluant Halifax) et en Saskatchewan (pour 36 municipalités dont la population est supérieure à 2 000).

   En Colombie-Britannique, l'Évaluation conjointe en date de septembre 2008 rapportait que les administrations locales avaient dépensé 1,238 milliards de dollars de leurs propres fonds comparativement aux 2,483 milliards de dollars auxquelles elles se sont engagées, collectivement, pour la période de 2005 à 2010.

   Au Manitoba, les données présentées dans l'Évaluation conjointe indiquent que la Ville de Winnipeg et les autres municipalités prises globalement ont effectué des dépenses en immobilisations au-dessus des montants annuels de base dans les trois (3) premières années du programme FTE. La Ville de Winnipeg a effectué des dépenses de ses propres sources de 161,9 millions, 225,3 millions et 322,8 millions de 2005-2006 à 2007-2008, une moyenne annuelle de 236,7 millions alors qu'elle s'était engagée à maintenir des dépenses annuelles de 132,7 millions de dollars. De manière agrégée, les autres municipalités ont effectué des dépenses de sources propres de 86 millions en 2005-2006 et 2006-2007 et de 107,4 millions, en 2007-2008, une moyenne annuelle de 93 millions qui est supérieure au montant annuel de base auquel elles se sont collectivement engagées, soit 86 millions de dollars.

   La Ville de Toronto s'est engagée à maintenir des dépenses annuelles moyennes de 984,7 millions de dollars. Selon le rapport annuel des dépenses, au cours des deux (2) premières années du FTE, de 2005 à 2007, la Ville de Toronto a effectué des dépenses annuelles moyennes de source propre de 1,5 milliard de dollars.

   Au Québec, les municipalités et les bénéficiaires admissibles doivent s'engager à maintenir des dépenses annuelles de base pour chacune des catégories assujetties aux programmes FTE et FTC. De plus, ils doivent également verser une contribution pour la réalisation des projets dans le cadre des programmes FTE et FTC.

   En l'absence de données complètes pour les bénéficiaires admissibles à cette étape, pour évaluer les progrès accomplis en vue de respecter leurs engagements relatifs aux dépenses en immobilisations, des données de Statistique Canada²¹ ont été étudiées. Bien que ces données présentent certaines limites qui ont été documentées dans le Rapport technique, celles-ci ne remettent pas en cause les conclusions de cette Évaluation sommative nationale. Des données de Statistique Canada présentent une vue d'ensemble des dépenses en immobilisations des municipalités pour les cinq (5) années précédant le programme FTE et pour les quatre (4) premières années du programme.

   Les données de Statistique Canada indiquent que les transferts du Canada, des provinces et des territoires aux administrations locales ont augmenté depuis 2005 comparativement à la période antérieure de 2000 à 2004. En moyenne, les transferts annuels du Canada aux administrations locales, à des fins particulières, ont augmenté de 147 millions de dollars à 598 millions de dollars pour la période de 2005 à 2008. Quant aux provinces et aux territoires, en moyenne, leurs transferts annuels à des fins particulières ont augmenté de 867 millions de dollars 2,1 milliards de dollars.

   Quant aux dépenses municipales nettes, c'est-à-dire nettes de tous les transferts à des fins particulières du fédéral, des provinces et des territoires, les données montrent que les dépenses annuelles moyennes nettes des municipalités ont augmenté de manière significative de 9,2$ milliards à 13,9 milliards.

   Les données de Statistique Canada jusqu'en décembre 2008 montrent que les dépenses municipales de sources propres en immobilisations ont été significativement supérieures à celles de la période antérieure de 2000 à 2004. S'il n'y pas de réductions significatives en 2009, il semble probable que de manière agrégée, les municipalités seront en mesure de respecter leurs engagements relatifs aux dépenses en immobilisations.

3.2.1.3 Le programme du FTE a contribué à améliorer la capacité de planification à l'échelle municipale

L'un des objectifs des programmes du FTE et du FTC est d'augmenter les capacités des collectivités en matière de planification à long terme. Les principaux éléments dont il faut tenir compte sont les plans intégrés pour la durabilité de la collectivité (PDI), les stratégies pour le transport en commun, les plans de dépenses d'investissement (PDI), la conformité au CCSP, particulièrement en ce qui concerne les exigences en matière de rapports sur les immobilisations corporelles.

Ces exigences doivent être rencontrées au terme des ententes, à l'exception de l'exigence liée aux stratégies pour le transport en commun. L'Évaluation sommative nationale ne peut donc traiter que des progrès réalisés à ce jour afin de respecter ces exigences.

Plans intégrés pour la durabilité de la collectivité (PDI)

La planification municipale, y compris la panification financière et les rapports financiers, est régie par la législation provinciale et territoriale. Ainsi, les exigences du FTE et du FTC, à l'exception des PIDC qui sont plus détaillés que la plupart des plans locaux, ont plutôt servi à appuyer les processus et les initiatives de planification en fournissant du financement. Dans de nombreux cas, les ententes reconnaissent les documents de planification existants. Dans les cas où la planification n'est pas obligatoire pour toutes les municipalités, il est possible que le programme du FTE ait été une mesure incitative pour les administrations locales. Les ententes avec le Québec et la Saskatchewan ne comprennent pas de dispositions pour la préparation de PIDC en raison de leurs propres initiatives et des cadres de planification provinciale. Les autres signataires ont fait reconnaître la conformité de leurs documents de planification existants en lieu des PIDC.

Au 31 mars 2009, un tiers des quelque 1 200 récipiendaires tenus de produire un PIDC avait satisfait à cette exigence.

Les évaluations conjointes présentent des constatations mitigées à l'égard des PIDC : les plus petites municipalités n'auraient pas les capacités et les ressources nécessaires pour préparer de tels plans et ne seraient pas convaincues de la pertinence de le faire en raison des faibles sommes qui leur ont été attribuées. Pour cette raison, par exemple, les petites municipalités ou encore, les municipalités qui ne réalisent qu'un ou deux projets pendant les cinq (5) années du financement, en Alberta, ne sont pas tenues de préparer un PIDC.

La UBCM en Colombie-Britannique, l'Alberta et l'Association of Municipal Districts and Counties, Terre-Neuve-et-Labrador, les Territoires du Nord-Ouest, la Nouvelle-Écosse, le Nunavut, l'AMO en Ontario, l'Île-du-Prince-Édouard et le Yukon où, tel qu'il a été mentionné précédemment, le PIDC est un préalable au financement des projets, ont préparé des guides, des manuels, des modèles et des boîtes à outils pour aider les municipalités à élaborer les PIDC.

En vertu des ententes du FTE, les stratégies pour le transport en commun devaient être présentées au plus tard le 1^er novembre 2006 et être rendues publiques (dans la plupart des cas). La plupart des organismes ou des sociétés de transport en commun s'étaient déjà dotées de stratégies.

Plans de dépenses d'investissement (PDI)

En général, la préparation d'un PDI est requise au cours des cinq (5) premières années. Les ententes ne précisent pas la période ni le contenu des PDI laissant aux provinces et aux territoires à déterminer les exigences appropriées. Partout, la législation provinciale ou territoriale exigeait déjà la préparation de plans d'immobilisations par les municipalités que ce soit pour un (1) an, trois (3) ans ou même cinq (5) ans; en Colombie-Britannique et au Manitoba, ces documents ont été reconnus comme équivalents à un PDI. Dans six (6) cas, la préparation d'un PDI ou l'équivalent est un préalable au financement des projets, tel qu'il a déjà été mentionné. Le Nouveau-Brunswick, la Nouvelle-Écosse, l'Île-du-Prince-Édouard et le Québec ont élaboré des modèles spécifiques pour les PDI à produire dans le cadre du programme du FTE.

Au 31 mars 2009, un peu plus de 76 % des 2 829 bénéficiaires tenus de soumettre un PDI avaient satisfait à cette exigence.

Conseil sur la comptabilité dans le secteur public (CCSP)

Les ententes stipulent qu'il faut respecter les normes du CCSP en vue de soutenir la planification des immobilisations infrastructure. Cette disposition ne fait pas partie de toutes les ententes. Cependant, en vertu de la législation provinciale et territoriale, toutes les administrations locales, à l'exception de celles du Nouveau-Brunswick, doivent soumettre des rapports financiers annuels vérifiés qui respectent les normes du CCSP. Les provinces et les territoires ont offert un soutien aux administrations locales, en leur donnant de la formation et de la documentation pour les accompagner dans cette transition. Les renseignements recueillis à ce jour semblent indiquer que des progrès significatifs ont été accomplis à cet égard.

Renforcement des capacités

Les évaluations conjointes ont souligné que le financement destiné au renforcement des capacités s'est avéré bénéfique pour les bénéficiaires admissibles et que certaines modifications apportées aux ententes, tel qu'il a été mentionné précédemment, ont élargi cette disposition en permettant aux associations municipales d'accéder au financement. Le renforcement des capacités représente 4,1 % de la totalité des fonds du FTE dépensés ou engagés au 31 mars 2008.

3.2.1.4 La communication des résultats doit être améliorée

Un certain nombre d'évaluations conjointes ont révélé que, même si le FTE est un programme réputé, la communication des résultats doit être améliorée pour accroître sa notoriété publique.

Les ententes comprennent un protocole de communication qui établit les principes et les pratiques afin d'assurer la visibilité fédérale pour le programme du FTE. Infrastructure Canada s'est engagé à communiquer périodiquement les informations sur les fonds versés, à faire régulièrement des annonces de projets à l'échelle municipale ou régionale et à rendre compte publiquement des résultats des programmes.

Les provinces, les territoires la UBCM, l'AMO, ainsi que la Ville de Toronto se sont engagés à reconnaître la contribution du Canada aux projets, à fournir du matériel de communication qui reconnaît la contribution du FTE et qui utilise le mot-symbole Canada et à inclure les modalités du protocole de communication dans toutes les ententes avec les bénéficiaires admissibles. Les bénéficiaires admissibles doivent installer des annonces permanentes sur les lieux des projets qui portent le mot-symbole Canada, et les plaques et les annonces affichées doivent être bien visibles.

Des conditions additionnelles définissent les délais pour la tenue d'évènements et exigent un préavis de 21 jours pour permettre à toutes les parties de planifier leur participation.

Selon les données²² sur le programme du FTE pour la période de 2005-2006 à 2007-2008, 107 évènements ont été tenus et 204 communiqués ont été diffusés, la majorité en 2007-2008.

Même si certaines améliorations ont été notées au fil du temps, une représentation inégale des évènements et des communiqués est remarquable : le Québec compte pour 40 % des évènements et plus de 56 % des communiqués alors que l'Ontario, le Nouveau-Brunswick et la Colombie-Britannique suivent loin derrière. Le Québec a implanté une stratégie de communication très tôt dans le programme, ce qui pourrait expliquer le plus grand nombre de communiqués et d'évènements.

L'AMO a attiré l'attention sur le FTE en décernant un prix aux projets remarquables financés par le FTE; certains signataires ont précisé qu'ils pourraient instaurer des initiatives similaires.

La Ville de Toronto a mis en ligne un site Web pour communiquer les résultats du programme du FTE et la façon dont ce programme a contribué à améliorer le transport en commun – la seule catégorie d'investissement retenue par Toronto.

Les sites Web de cinq (5) provinces et territoires, ainsi que les sites Web de l'AMO et de la UBCM, fournissent des renseignements sur le programme du FTE, y compris les communiqués qui s'y rapportent.

Identifier des occasions de communication assez tôt dans le processus s'est avéré un défi. Infrastructure Canada reçoit une liste des projets seulement une fois par année. Les provinces, les territoires, la UBCM et l'AMO ne sont pas nécessairement au courant des projets spécifique ni de leur date de début, ce qui constitue une différence importante comparativement aux programmes où les projets font l'objet d'une sélection suite à des demandes. De plus, il a été difficile d'établir des dates convenables pour les annonces et les événements, et de respecter le préavis de 21 jours. Le très grand nombre de projets a rendu les choses encore plus difficiles, et le défi n'en sera probablement que plus grand lorsque le financement du FTE passera à 2 milliards de dollars par année.

À ce jour, tous les signataires ont élaboré des plans de communication. Un atelier spécial a été organisé pour discuter de cette question et un réseau pour discuter des enjeux de communication a été établi.

En ce qui concerne les communications dans le cadre du FTC, le nombre de communiqués émis est considérable compte tenu du petit nombre de bénéficiaires et de projets : 33 communiqués ont été émis dans l'ensemble des signataires et aucun déséquilibre comme dans le cas du FTE n'a été noté. Seulement deux évènements ont été tenus.

3.2.2 Résultats finaux

À l'heure actuelle, l'Évaluation sommative nationale ne peut qu'examiner les progrès réalisés afin d'atteindre les résultats finaux, car les données sur les projets ne sont disponibles que pour les trois (3) premières années. De plus, certains projets sont amorcés, mais ne sont pas encore terminés. En vertu des ententes du FTE et du FTC, la date de dépôt des rapports sur les résultats est ultérieure à l'Évaluation sommative nationale. Dans les rapports sur les dépenses annuelles, les résultats attendus font partie de la liste des projets et donnent un aperçu des probabilités que les résultats soient atteints.

3.2.2.1 Cadre de mesure du rendement

Le programme du FTE a été conçu comme un programme axé sur les résultats afin de contribuer aux objectifs environnementaux du gouvernement du Canada, soit l'assainissement de l'air et de l'eau et la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES). Le programme du FTC se concentre sur ce dernier objectif.

Dans ces ententes, l'une des dispositions prévoit que les signataires doivent soumettre des rapports sur les résultats et, dans certains cas, les ententes stipulent les indicateurs à utiliser. Le défi réside dans la collecte de données pertinentes qui pourront être agrégées à l'échelle nationale afin de mesurer la contribution du FTE et du FTC.

À cet effet, un cadre de mesure du rendement (CMR) a été élaboré en collaboration avec les signataires des ententes afin d'assurer une approche uniforme pour l'ensemble des signataires.

En janvier 2008, un atelier a présenté l'élaboration de la méthodologie du CMR. En juin 2008, un groupe de travail technique a développé un échantillon d'indicateurs, à la suite de consultations auprès des représentants provinciaux, territoriaux et des associations. Ces indicateurs, ainsi qu'un modèle de rapport sur les projets, ont été communiqués aux provinces et aux territoires.

Tous les comités de suivi ont approuvé les regroupements et les approches présentées dans le CMR, à l'exception du Québec, car cette exigence n'est pas inscrite dans son entente. Cependant, le Québec a prévu dans sa gestion du programme que les municipalités devront rendre compte des résultats. En novembre 2008, un autre atelier du FTE a été tenu afin de discuter des mesures et de la production de rapports. En avril 2009, l'une des séances de l'atelier portait sur la préparation des rapports sur les résultats qui doivent être remis plus tard en 2009.

3.2.2.2  Des progrès ont été réalisés quant à la mesure des résultats finaux, mais les rapports sur les résultats seront limités en 2009

Dans le cadre des évaluations conjointes, les renseignements recueillis sont qualitatifs et fondés principalement sur les commentaires des personnes interrogées et des répondants aux sondages. Les évaluations conjointes révèlent que des améliorations environnementales sont probables en raison de la gamme des projets entrepris ou qui le seront. Cependant, la mesure des résultats pourrait constituer un défi pour les petites administrations locales dont les capacités sont limitées et même pour les bénéficiaires de grande taille qui pourraient pour leur part être confrontés à des mesures complexes.

Certaines évaluations conjointes ont également souligné que les résultats pourraient se matérialiser plus tard seulement. Là où très peu de projets ont été réalisés, il est peu probable que les signataires puissent rendre compte des résultats au moment prévu dans les ententes. Enfin, certains signataires s'inquiètent du fait qu'il pourrait être difficile d'isoler la contribution précise du FTE ou du FTC dans les projets qui comportent plus d'une source de financement.

En février 2009, sept (7) signataires ont déclaré avoir commencé à recueillir des données indiquées dans le CMR alors que les autres n'avaient pas commencé. Quant au Québec, le rapport des municipalités, y compris les résultats, doit être déposé en juin 2010.

L'examen des données²³ sur les fonds dépensés ou engagés de 2005-2006 à 2007-2008 confirme que la gamme de projets engendrera vraisemblablement des bénéfices environnementaux.

Les projets liés à l'eau, aux eaux usées et au transport en commun représentent 70,6 % des fonds versés par le FTE. Les projets liés aux routes et aux ponts représentent 19,0 % des fonds : près de 94 % des fonds dévolus à ces projets se rapportent à l'amélioration ou au renouvellement des routes et des ponts existants. Les investissements liés aux déchets solides et aux systèmes énergétiques communautaires engendreront des bénéfices environnementaux. Il pourrait être plus difficile de mesurer les résultats associés à la catégorie du transport actif.

En ce qui concerne les activités de renforcement des capacités, qui représentent 4,1 % de la totalité des fonds du FTE dépensés ou engagés au 31 mars 2008, elles ne sont pas susceptibles d'engendrer des bénéfices environnementaux, du moins pas à court et à moyen termes.

3.3 Constatations sur l'efficience et l'efficacité

3.3.1 Le financement sous forme d'avance s'est avéré efficient

Le FTE et le FTC ont été conçus pour transférer des sommes sous forme d'avance, c'est-à-dire avant que des dépenses en immobilisations n'aient été encourues. Les montants sont transférés du gouvernement fédéral aux provinces, aux territoires et aux autres signataires qui transfèrent ces sommes à leur tour aux bénéficiaires admissibles pour qu'ils réalisent des projets d'infrastructure municipale. Le financement sous forme d'avance est conditionnel au respect des conditions et exigences des ententes. Selon les évaluations conjointes, ce mode de financement a été apprécié des bénéficiaires initiaux et finaux.

Les données²⁴ des trois (3) premières années de financement démontrent que 98,8 % de toutes les sommes allouées ont été transférées du Canada aux bénéficiaires initiaux et que 92,5 % de ces sommes ont par la suite été transférées aux bénéficiaires admissibles.

Seulement trois (3) signataires n'ont pas reçu la totalité de leur allocation pendant cette période : le Nouveau-Brunswick, qui a demandé de recevoir les fonds du FTE en tranches équivalentes aux montants versés par la province aux bénéficiaires admissibles, les Territoires du Nord-Ouest et le Yukon, où des questions liées à la reddition de comptes ont ralenti le transfert de fonds.

Quant aux transferts depuis les provinces, les territoires, la UBCM et l'AMO vers les bénéficiaires admissibles, cinq (5) signataires affichent des taux de transferts beaucoup plus lents : l'Ontario en tant que bénéficiaire pour les secteurs non constitués en municipalité, une disposition ajoutée en juin 2007 seulement; le Yukon, qui a seulement accordé des fonds aux PIDC pendant cette période et qui conserve les sommes pour le compte des bénéficiaires admissibles; Terre-Neuve-et-Labrador, qui s'est joint un an plus tard, et les Territoires du Nord-Ouest ainsi que le Nunavut, confrontés aux enjeux de capacité sur le plan territorial et des collectivités.

Quant au FTC, toutes les sommes ont été transférées du Canada aux signataires en un seul versement.

3.3.2 Le cadre de responsabilités partagées et de reddition de comptes est approprié

Le cadre de responsabilités et de reddition de comptes pour le FTE et le FTC reconnaît la contribution du Canada en matière de financement, les objectifs nationaux et la nécessité de faire rapport au public canadien. Le cadre respecte les champs de compétence exclusifs des provinces et des territoires en ce qui concerne les administrations locales et reconnaît que la responsabilité de choisir les projets d'investissement en immobilisations incombe ultimement à ceux qui sont directement responsables de fournir les services, soit les administrations locales et régionales ainsi que les organismes et les sociétés de transport en commun.

Les cadres logiques²⁵ pour les programmes du FTE et du FTC reconnaissent que l'influence d'Infrastructure Canada diminue tout au long de la chaîne des résultats à mesure que les activités de programme sont réalisées par un groupe d'intervenants plus large et plus diversifié.

Certes, il a fallu clarifier les exigences en matière de rapports au cours des deux (2) premières années de ces programmes : dans la plupart des cas, ces enjeux ont été résolus à l'échelle provinciale, territoriale et des associations, et les rapports se sont avérés en général conformes et fiables. Lorsque la reddition de comptes ne respectait pas les exigences, le financement assuré par le Canada a été retardé jusqu'à ce que les renseignements aient été transmis.

Les signataires des ententes avec le Canada sont responsables de la qualité et de la fiabilité des données fournies au Canada. Cependant, une grande partie de ces renseignements sont fournis aux signataires par les bénéficiaires admissibles. Les signataires ont établi des contrôles pour s'assurer de la qualité des renseignements qui leur sont fournis. Dans les cas où les rapports soumis ont été jugés inadéquats, les signataires ont retardé le financement jusqu'à la réception de rapports acceptables, comme l'attestent les rapports annuels des dépenses vérifiés.

Les évaluations conjointes ont démontré que la production de rapports est un défi pour les bénéficiaires admissibles, particulièrement pour les petits bénéficiaires, en raison des capacités limitées, du fardeau supplémentaire que cela engendre et des coûts associés au respect de ces exigences, y compris la vérification. Les plus petits bénéficiaires ont souligné ces facteurs à maintes reprises et ont souvent remis en question la pertinence de ces exigences en raison des faibles sommes qui leur sont accordées. Les rapports sur les évaluations conjointes font également état de certaines préoccupations quant aux répercussions du financement supplémentaire et permanent sur le fardeau en matière de rapports, tant pour les signataires que pour leurs bénéficiaires admissibles.

À la lumière de ces constatations, Infrastructure Canada a demandé une analyse des exigences actuelles en matière de rapports pour l'ensemble des bénéficiaires. Les résultats ont été présentés et discutés lors de l'atelier d'avril 2009, et des renseignements sur tous les cadres existants ont été partagés avec les signataires.

Cette recherche a démontré que les provinces et les territoires ainsi que les associations ont établi différents modèles de reddition de comptes adaptés à leurs circonstances particulières : états des revenus et des dépenses non vérifiés, rapports annuels des dépenses vérifiés pour certains groupes de bénéficiaires admissibles, rapports sur les revenus et les dépenses à la fin de la période de financement, rapport sur le FTE et le FTC dans le cadre des états financiers municipaux annuels vérifiés, ainsi que rapports annuels spécialement conçus qui reproduisent la totalité des exigences auxquelles doivent se soumettre les signataires des ententes.

3.3.3 L'administration des programmes a été efficiente

Bien que le FTE et le FTC soient des programmes séparés et distincts, la reddition de comptes et l'administration du FTC ont été gérées dans le cadre du programme du FTE afin d'alléger le fardeau administratif de toutes les parties. Cependant, des rapports annuels des dépenses distincts doivent être soumis pour le FTE et le FTC suivant des exigences identiques.

À l'échelle provinciale et territoriale, il y a peu d'instances où le FTE et le FTC sont gérés séparément; en Alberta, au Nouveau-Brunswick, et au Québec, deux ministères interviennent dans la gestion du FTE et du FTC, soit le ministère responsable des affaires municipales et le ministère responsable du transport.

En général, les évaluations conjointes concluent que l'administration des programmes du FTE et du FTC a été efficiente.

À Infrastructure Canada, de 2006-2007 à 2008-2009, les dépenses totales réelles, y compris les salaires et les dépenses non salariales, s'élèvent à 3 millions de dollars pour les coûts directs associés à la gestion des programmes. Il y a possiblement d'autres coûts, tels que les coûts liés à la technologie de l'information, mais ceux-ci ne sont pas inclus dans ce montant.

Dans le cadre des ententes avec le Canada, et en reconnaissance des responsabilités partagées, les signataires peuvent encourir des frais d'administration à la condition de soumettre et de faire approuver un plan d'activités par le Canada. Seuls l'Alberta, la Nouvelle-Écosse, le Québec et la Ville de Toronto ont choisi d'absorber les frais d'administration associés au FTE dans leurs propres centres de coûts. Neuf (9) autres signataires ont soumis des plans d'activités. Deux (2) autres signataires soumettront des plans d'activités dans un proche avenir (le Manitoba et les Territoires du Nord-Ouest).

À ce jour, une somme de 16,7 millions de dollars a été approuvée pour les frais administratifs de neuf (9) signataires, lesquels ont reçu 49 % de tous les fonds du FTE. Au 31 mars 2008, sept (7) signataires ont déclaré des frais d'administration qui s'élèvent à 8,2 millions de dollars.

De plus, en reconnaissance de la responsabilité partagée, les programmes du FTE et du FTC prévoient que les intérêts accumulés sur les fonds mis en réserve doivent être utilisés par les bénéficiaires admissibles afin de défrayer les coûts admissibles des projets admissibles, ou encore, pour les frais administratifs.

Au 31 mars 2008, les bénéficiaires admissibles de neuf (9) provinces ont déclaré des frais administratifs d'un peu plus de 1 million de dollars sur un total de 23,3 millions de dollars en intérêts accumulés sur les sommes mises en réserve.

• ^[11]Statistique Canada, Tableau 385-0024 du CANSIM, Recettes et dépenses des administrations publiques générales locales, compte capital
• ^[12]Rapport technique, Examen des engagements relatifs aux dépenses en immobilisations, juillet 2009
• ^[13]52,3 % des bénéficiaires admissibles au FTE ont moins de 1 000 habitants.
• ^[14]Tableau 7, FTE et FTC, Nombre de bénéficiaires admissibles selon la population
• ^[15]Au 31 mars 2008, le Québec et la Saskatchewan n'avaient pas encore déclaré de dépenses, mais avaient fourni des rapports sur les fonds engagés. Tableau 8, FTE, 2005-2008, Fonds dépensés ou engagés et affectations, par province et territoire
• ^[16]Tableau 9, FTC, 2005-2008, Fonds dépensés et affectations, par province et territoire
• ^[17]Annexe 2, Tableau 3, FTE, Sommaire des formules d'affectation
• ^[18]Annexe 2, Tableau 4, FTE, Conditions de transfert des provinces, des territoires ou des associations aux bénéficiaires admissibles
• ^[19]Annexe 3, Liste des documents
• ^[20]Rapport technique, Examen des engagements relatifs aux dépenses en immobilisations, juillet 2009
• ^[21]Statistique Canada, Tableau 385-0024 du CANSIM, Recettes et dépenses des administrations publiques générales locales, Compte capital
• ^[22]Annexe 2, Tableau 11, FTE et FTC, 2005-2008, Communiqués et évènements, par province et territoire
• ^[23]Annexe 2, Tableau 10, FTE, 2005-2008, Nombre et valeur des projets par catégorie et selon la nature
• ^[24]Annexe 2, Tableau 14, FTE, 2005-2008, Fonds transférés par le Canada et fonds transférés aux bénéficiaires, par province et territoire
• ^[25]Annexe 1, Figures 1 et 2

Date de modification :

2009-08-20