Évaluation sommative nationale du Fonds de la taxe sur l'essence et du Fonds pour le transport en commun - 1.0 Introduction

1.0 Introduction

1.1 Description du Fonds de la taxe sur l'essence et du Fonds pour le transport en commun

En 2005, le gouvernement du Canada a mis sur pied le Fonds de la taxe sur l'essence (FTE) et le Fonds pour le transport en commun (FTC) en réponse aux besoins en infrastructure identifiés par les administrations locales. Dans le cadre des deux fonds, le Canada verse des sommes, sous forme d'avance, aux provinces et aux territoires, à la Ville de Toronto et, dans le cas de la Colombie-Britannique et de l'Ontario, à l'Union of British Columbia Municipalities (UBCM) et à l'Association des municipalités de l'Ontario, respectivement, à titre de bénéficiaires initiaux. Ces bénéficiaires initiaux transfèrent ensuite les sommes reçues aux municipalités et aux autres bénéficiaires admissibles. Contrairement aux autres programmes d'infrastructure, le gouvernement du Canada ne joue aucun rôle dans la sélection ou l'approbation des projets découlant de ces programmes, qui correspondent plutôt à la catégorie des Autres paiements de transfert, selon le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT). Dans certains cas, les bénéficiaires initiaux jouent un rôle dans l'approbation des plans et des projets d'immobilisations alors que dans d'autres cas, les bénéficiaires municipaux sont seuls responsables de la sélection des projets.

Le programme du FTE est conçu pour assurer un financement prévisible et fiable de 5 milliards de dollars sur cinq ans (2005-2010), à presque toutes les municipalités afin de soutenir les infrastructures municipales écologiquement viables qui contribuent aux objectifs environnementaux du gouvernement du Canada, soit l'assainissement de l'air et de l'eau ainsi que la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES). La planification à long terme ainsi que la collaboration sont également des objectifs principaux du programme du FTE.

Afin de répondre aux besoins des Premières nations en matière d'infrastructure, une portion du FTE a été réservée et affectée au Fonds d'infrastructure pour les Premières nations (FIPN), géré par Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC). Dans les Territoires du Nord-Ouest, au Nunavut et au Yukon, les Premières nations ont également accès au financement du FTE, même s'il n'y a pas de réserve établie par un traité.

Le gouvernement du Canada a annoncé une prolongation du FTE jusqu'au 31 mars 2014 qui se traduira par un financement supplémentaire de 8 milliards de dollars. Dans le budget de 2008, il a été annoncé que le FTE sera prolongé après 2014 et qu'il deviendra un programme permanent de 2 milliards de dollars par année.

Le programme du FTC a été conçu à titre de mesure exceptionnelle pour répondre aux besoins particuliers liés à l'amélioration des services de transport en commun. Lorsqu'il a été annoncé pour la première fois en 2005, il s'échelonnait sur deux (2) ans. Cependant, la durée du programme a par la suite été réduite à un an (400 millions de dollars), et les fonds qui devaient être déboursés pendant la deuxième année ont été transférés aux provinces et aux territoires dans le cadre des Fiducies d'investissement pour les transports en commun.

Six (6) principes clés régissent les programmes du FTE et du FTC :

  1. respecter les champs de compétences tout en reconnaissant les mérites de la collaboration intergouvernementale;
  2. faire preuve de flexibilité en ce qui concerne l'affectation et les mécanismes de versement des fonds, la nature de la participation municipale et la nature des contributions provinciales ou territoriales, et ce, afin de reconnaître la diversité des provinces, des territoires, des municipalités et des collectivités canadiennes;
  3. assurer l'équité entre les provinces et les territoires et reconnaître qu'il faut équilibrer les besoins urbains et ruraux ainsi que les différentes capacités des municipalités;
  4. préconiser les solutions à long terme, y compris le financement stable et prévisible à long terme ainsi que la collaboration continue;
  5. assurer la transparence du processus décisionnel dans un esprit de consultation;
  6. prendre des engagements relativement à la responsabilité et à la reddition de comptes afin d'assurer une gestion diligente raisonnable des Fonds, de miser sur les mécanismes actuels pour présenter les rapports et d'assurer la pleine responsabilisation et la présentation régulière de rapports aux Canadiens sur les résultats obtenus et l'utilisation des fonds provenant de la taxe sur l'essence.

1.2 Caractéristiques communes du FTE et du FTC

Le FTE et le FTC ont six (6) caractéristiques communes : ils sont administrés au moyen d'ententes de financement et régis par des cadres de responsabilisation et de reddition de comptes; les sommes sont versées à l'avance; les ententes comprennent des engagements relatifs aux dépenses en immobilisations, à la planification et aux rapports sur les résultats.

Le FTE et le FTC sont mis en œuvre au moyen d'ententes signées entre le gouvernement du Canada et chaque province et territoire. Ces ententes comportent les modalités fédérales générales des programmes mais diffèrent notamment sur le plan des mécanismes d'allocation et des éléments qui déclenchent les versements consentis à chaque administration locale ou à chaque bénéficiaire.

En Colombie-Britannique, l'Union of British Columbia Municipalities (UBCM) est l'une des signataires de l'entente et est responsable de l'exécution des programmes du FTE et du FTC.

En Ontario, l'Association des municipalités de l'Ontario (AMO) est également l'une des signataires de l'entente et joue un rôle similaire à celui de l'UBCM pour toutes les municipalités à l'exception de la Ville de Toronto, également signataire de l'entente. L'Ontario ne joue aucun rôle dans la gestion de ces fonds, à l'exception des fonds du FTE destinés aux secteurs non constitués en municipalité.

Les cadres2 de responsabilisation et de reddition de comptes du FTE et du FTC définissent le partage des responsabilités entre toutes les parties. Les provinces et les territoires, l'UBCM, l'AMO et la Ville de Toronto, en tant que signataires de l'entente, doivent présenter au Canada un rapport annuel vérifié des dépenses. Ce dernier doit comprendre une description des progrès réalisés en vue de respecter les engagements pris ainsi qu'une liste de tous les projets admissibles où l'on précise l'emplacement, la catégorie d'investissement, le montant et la provenance de toutes les sources de financement, la nature de l'investissement et les résultats attendus. Afin d'obtenir des fonds, chaque municipalité ou bénéficiaire admissible doit signer une entente de financement avec la province, le territoire, l'UBCM ou l'AMO, laquelle doit tenir compte des exigences en matière de reddition des comptes

Le FTE et le FTC versent tous les deux les sommes d'avance, avant que des dépenses ne soient encourues. Cependant, à l'exception du premier versement, les versements subséquents sont conditionnels au respect des conditions et exigences des ententes incluant le dépôt d'un rapport annuel des dépenses.

Les bénéficiaires admissibles peuvent mettre leurs fonds en commun, constituer des réserves, s'en servir comme garantie pour emprunter d'autres fonds et assurer la gestion de la trésorerie. Lorsque les fonds mis en réserve génèrent des intérêts, les bénéficiaires admissibles doivent utiliser ceux-ci pour défrayer les coûts admissibles, et ce, pour les projets admissibles seulement, ou pour défrayer des coûts administratifs. Les provinces, les territoires la Ville de Toronto, l'UBCM et l'AMO peuvent encourir des frais administratifs, mais ils doivent préalablement les faire approuver par Infrastructure Canada en soumettant un plan d'activités.

Le Canada et les signataires des ententes s'engagent également à effectuer des évaluations conjointes dont les résultats seront rendus publics. De plus, le Canada s'engage à réaliser une évaluation nationale.

Le FTE et le FTC ont été conçus pour que les contributions du gouvernement du Canada s'ajoutent aux fonds déjà affectés par les autres parties à l'infrastructure municipale. Puisque ces programmes ne sont pas à frais partagés, les deux programmes exigent de toutes les parties qu'elles s'engagent, afin d'atteindre cet objectif, à maintenir leurs dépenses en immobilisations pour l'infrastructure municipale à un niveau calculé suivant les dépenses récentes et courantes.

Afin de favoriser des projets d'infrastructures municipales écologiquement viables et des solutions à long terme, le FTE et le FTC comportent tous les deux certaines exigences de planification auxquelles il faut satisfaire au terme des ententes : les plans de dépenses d'investissement, les plans intégrés pour la durabilité de la collectivité et les stratégies relatives au transport en commun. Les signataires doivent également se conformer aux normes du Conseil sur la comptabilité dans le secteur public en ce qui concerne les immobilisations corporelles.

Enfin, le FTE et le FTC stipulent que les signataires doivent préparer un rapport sur les résultats associés aux investissements cumulatifs effectués incluant la mesure dans laquelle ces investissements ont effectivement contribué à l'atteinte des objectifs relatifs à l'assainissement de l'eau et de l'air et à la réduction des émissions de GES.

En vertu des termes et conditions du programme, les provinces et les territoires compilent les données dans le but d'assurer le suivi des résultats et les réalisations sont inscrites dans le rapport annuel de performance d'Infrastructure Canada. Le cadre des redditions des comptes inscrit dans les ententes entre le fédéral et les provinces et les territoires maintient l'obligation pour le Ministre de rendre compte de l'utilisation de ces fonds au Parlement.

1.3 Caractéristiques du FTE

Les fonds du FTE sont versés aux provinces et aux territoires pour une période de cinq ans en fonction du nombre d'habitants. Une augmentation annuelle des affectations est prévue au cours de la période.3 Afin de répondre aux besoins des provinces et des territoires de moins grande envergure, un montant de base a été fixé pour la période de cinq (5)ans, pour l'Île-du-Prince-Édouard, les Territoires du Nord-Ouest, le Nunavut et le Yukon. Les fonds sont transférés signataires deux (2) fois par année à la condition qu'Infrastructure Canada ait reçu un rapport annuel des dépenses complet et vérifié.

En juin 2007, le Nouveau-Brunswick a demandé que les fonds du FTE soient versés par tranches équivalentes aux sommes qu'il a avancées aux bénéficiaires admissibles. Cette demande est accompagnée d'une liste des paiements versés par le Nouveau-Brunswick à chaque municipalité ainsi que les coûts encourus pour les dépenses admissibles dans les secteurs non constitués en municipalité.

En vertu des ententes de financement avec le Canada, les fonds doivent être utilisés avant la fin de l'entente mais, dans certains cas, les fonds doivent être dépenses au terme de la période de financement de cinq (5) ans.4 Certaines provinces et certains territoires ont imposé des délais et des conditions supplémentaires aux bénéficiaires admissibles afin de s'assurer qu'ils ne se limitent pas à constituer des réserves, mais qu'ils les utilisent pour réaliser des projets admissibles.

Dans le cadre du programme du FTE, les bénéficiaires admissibles comprennent toutes les administrations locales et régionales au Canada, ce qui équivaut à 3 647 bénéficiaires admissibles possibles. Bien que des bénéficiaires admissibles autres que les entités municipales sont autorisés en vertu du programme, tels que les organismes à but lucratif, les organisations non gouvernementales et les organismes à but non lucratif, tous les bénéficiaires admissibles sont en fait des administrations locales et régionales ou des entités municipales.

Les Territoires du Nord-Ouest, le Nunavut et le Yukon sont uniques puisque les fonds du FTE sont non seulement accordés aux administrations locales, mais aussi aux Premières nations, car il n'y a pas de réserves établies en vertu d'un traité dans les territoires.

Le Manitoba, l'Ontario, le Nouveau-Brunswick, l'Île-du-Prince-Édouard et le Yukon sont également des bénéficiaires admissibles pour les services fournis dans les secteurs non constitués en municipalité. Par ailleurs, le Canada soutient la nature et le rôle uniques que joue la province de l'Île-du-Prince-Édouard en ce qui concerne les services municipaux en lui accordant des fonds pour la réfection des routes et des ponts dans les municipalités constituées en corporation ainsi qu'un montant forfaitaire pour l'achèvement du Programme de réhabilitation des boues de l'Î.-P.-É.

Les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut sont également des bénéficiaires admissibles lorsqu'ils gèrent les projets municipaux d'infrastructure pour le compte des administrations locales.

Les formules utilisées pour calculer les montants accordés aux bénéficiaires admissibles varient d'une province et d'un territoire à l'autre. Elles incluent une répartition établie strictement en fonction du nombre d'habitants, une combinaison d'un montant de base et d'une somme attribuée selon le nombre d'habitants, une combinaison d'un montant de base, d'une somme répartie selon le nombre d'habitants et un montant dédié à certains investissements, alors que certaines formules prévoient l'affectation d'une partie des fonds en fonction des demandes de financement soumises.5

Les ententes avec les bénéficiaires admissibles déterminent les modes de prestation et les conditions à satisfaire pour accéder aux fonds. Dans le cadre du programme du FTE,6 dans six (6) des 13 provinces et territoires, le premier versement a été effectué sous forme d'avance alors que dans les sept (7) autres cas, le premier versement était conditionnel au dépôt d'un plan de dépenses d'investissement, ou son équivalent. Dans tous les cas, les versements subséquents sont sujets à des conditions qui incluent notamment le dépôt d'un rapport annuel des dépenses et la conformité aux conditions et exigences des ententes.

Les catégories de projets admissibles au programme du FTE comprennent :

  1. le transport en commun, y compris le matériel roulant, les infrastructures, les systèmes et technologies de transports intelligents, le transport adapté et l'infrastructure de transport actif;
  2. les projets liés à l'eau, y compris l'approvisionnement en eau potable, les systèmes de traitement de l'eau potable, les systèmes de distribution d'eau potable et les systèmes pour mesurer la consommation d'eau;
  3. les projets liés aux eaux usées, à savoir les systèmes d'eaux usées et les systèmes distincts pour les eaux de ruissellement;
  4. les projets liés aux déchets solides, à savoir le réacheminement des déchets, les installations de récupération des matières, la gestion des matières organiques, les dépôts de collecte, les sites d'enfouissement, le traitement thermique et les installations de récupération des gaz;
  5. les systèmes énergétiques communautaires;
  6. l'infrastructure de transport actif (p. ex. les pistes cyclables);
  7. les routes, les ponts et les tunnels locaux qui contribuent aux résultats en matière de développement durable.

De plus, le FTE prévoit un financement pour les activités de renforcement des capacités, y compris la collaboration, la recherche, la planification, l'élaboration de politiques et la mise en œuvre.

Deux (2) signataires ont choisi de restreindre les catégories de projets admissibles afin de respecter leurs priorités : le Nunavut (eau potable, eaux usées, déchets solides et renforcement des capacités) et le Québec (eau potable, eaux usées, réseau routier et ponts locaux et transport en commun).

1.4 Caractéristiques du FTC

Les fonds du FTC ont été versés aux provinces et aux territoires en fonction du nombre d'habitants, et ce, pour une seule année.7 Les fonds ont été transférés aux provinces, aux territoires, à la Ville de Toronto et aux deux associations en un versement à la suite de la signature des ententes.8 Des fonds ont été versés à neuf (9) signataires en 2005-2006 et aux quatre (4) autres en 2006-2007.

Les fonds doivent être dépensés aux fins de projets admissibles au plus tard le 31 mars 2010, sauf s'il y a d'autres modalités suite à des ententes.

Dans le cadre du FTC, les bénéficiaires admissibles sont essentiellement les administrations locales et régionales ainsi que les sociétés ou les organismes de transport municipaux, ce qui équivaut donc à 189 bénéficiaires admissibles.

En raison de l'environnement institutionnel particulier en Colombie-Britannique, BC Transit, une société de la Couronne provinciale, et la South Coast British Columbia Transit Authority (anciennement la Greater Vancouver Transit Authority) sont des bénéficiaires admissibles en vertu de l'entente relative au FTC.

À l'Île-du-Prince-Édouard, un organisme à but non lucratif qui fournit des services de transport en commun spécialisé est un bénéficiaire admissible. De même, les organismes de transport communautaire en Nouvelle-Écosse – des sociétés à but non lucratif qui fournissent des services de transport en commun adapté – sont des bénéficiaires admissibles.

Les formules utilisées pour attribuer les fonds aux bénéficiaires admissibles varient d'un signataire à l'autre; certaines affectations sont strictement calculées en fonction du nombre total d'utilisateurs alors que d'autres se fondent sur la combinaison d'un montant de base et du nombre d'utilisateurs.9

Les catégories de projets admissibles pour le transport en commun sont identiques aux catégories de transport en commun admissibles au FTE.

  • [2]Annexe 1, Tableau 3, Fonds sur la taxe sur l'essence, Sommaire du cadre de reddition des comptes
  • [3]Annexe 2, Tableau 1, FTE, Affectations aux provinces, aux territoires et aux Premières nations
  • [4]Annexe 2, Tableau 2, FTE, Délais prescrits pour les dépenses ou les engagements
  • [5]Annexe 2, Tableau 3, FTE, Sommaire des formules d'affectation
  • [6]Annexe 2, Tableau 4, Sommaire des conditions de transfert des provinces, des territoires ou des associations aux bénéficiaires admissibles
  • [7]Annexe 2, Tableau 5, FTC, Affectations aux provinces et aux territoires
  • [8]Au Québec, les fonds ont été transférés dans le cadre de l'entente relative au FTE; aucune autre entente n'a été conclue.
  • [9]Annexe 2, Tableau 6, FTC, Sommaire des formules d'affectation
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