Vérification du volet Collectivités du Fonds Chantiers Canada

Février 2012

Approuvé par la sous-ministre le 21 février 2012

Table des matières

  1. Sommaire exécutif
  2. Contexte
  3. Objectifs de la vérification
  4. Portée de la vérification
  5. Approche liée à la vérification
  6. Constatations de la vérification
  7. Opinion de vérification
  8. Énoncé d'assurance

Annexe A : Évaluation des critères de vérification

1. Sommaire exécutif

Dans le cadre de son budget de 2007, le gouvernement du Canada a annoncé le plan Chantiers Canada, une initiative de sept ans et de 33 milliards de dollars visant à fournir aux provinces et aux territoires un financement à long terme stable, prévisible et souple en matière d'infrastructure. Aux termes du plan Chantiers Canada, 8,8 milliards de dollars ont été affectés au Fonds Chantiers Canada (FCC), qui comprend le volet Grandes infrastructures et le volet Collectivités (VC). Le volet Collectivités vise les priorités locales et se restreint aux collectivités de moins de 100 000 habitants (selon le recensement de 2006). Dans le budget de 2009, le Plan d'action économique du Canada, le gouvernement fédéral a annoncé une somme supplémentaire de 500 000 millions de dollars, à titre de complément du volet Collectivités, comme moyen pour stimuler l'économie du Canada au cours des exercices 2009-2010 et 2010-2011. En outre, en décembre 2010, le gouvernement fédéral a annoncé une prolongation du programme du complément du volet Collectivités selon laquelle les projets devant être terminés au plus tard le 31 mars 2011 pouvaient désormais être achevés au plus tard le 31 octobre 2011.

La vérification du VC-FCC visait à fournir à une assurance raisonnable que :

  • Infrastructure Canada (INFC) a l'assurance que le programme du VC-FCC est administré par la gestion du programme et les partenaires d'exécution fédéraux conformément aux modalités pertinentes du programme, et que les modalités du complément du VC et de la prolongation du complément du VC sont respectées.
  • L'information sur le programme utilisée par INFC pour la prise de décisions, la surveillance et les rapports est adéquate et mise à jour en temps opportun.

La vérification a été effectuée conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada et aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne.

Selon les éléments probants ayant trait à la vérification, on a constaté que l'information sur le programme utilisée par INFC pour la prise des décisions, la surveillance et les rapports était adéquate, même si peu d'éléments témoignaient que les données étaient mises à jour en temps opportun. De plus, même si la plupart des modalités du complément du VC et de la prolongation du complément du volet Collectivités étaient respectées, INFC n'a qu'une assurance officielle limitée que le programme du VC-FCC a été administré en conformité avec ses ententes sur le financement et le niveau de service.

La vérification a aussi mis au jour des domaines où la gestion pourrait améliorer l'exécution du programme du VC-FCC et des programmes à venir :

  • Des procédures pourraient être nécessaires pour retrancher les exigences redondantes liées aux ententes et renforcer la capacité d'INFC d'améliorer la mise en application des modalités clés des ententes-cadres (EC) et des ententes sur le niveau de service (ENS).
  • Des procédures pourraient être nécessaire pour conférer un caractère officiel à l'analyse des rapports de vérification du programme afin d'assurer que l'assurance particulière requise de chaque province est reçue.
  • INFC a besoin d'adopter une stratégie officielle liée à la documentation à l'appui de l'exécution du programme.

Il est reconnu que l'annonce des fonds du Plan d'action économique pour le programme du VC-FCC a exigé que la gestion mette l'accent sur la prestation des fonds du complément, la surveillance des projets liés au complément et la gestion des risques potentiels quant à l'achèvement des projets selon les délais impartis par le Parlement. Dans l'ensemble, la gestion a su s'adapter à l'évolution des exigences du programme.

La gestion souscrit aux constatations et aux recommandations issues de la vérification. Elle a dressé des plans d'action, inclus dans le présent rapport, afin de donner suite aux recommandations.

Original signé par

Inanc Yazar
Directrice de la Vérification interne
d'Infrastructure Canada

Date

Laura Ruzzier
Dirigeante principale de la vérification et de l'évaluation
pour Infrastructure Canada et Transports Canada

Date

2. Contexte

Dans le cadre de son budget de 2007, le gouvernement du Canada a annoncé le plan Chantiers Canada, initiative de sept ans et de 33 milliards de dollars visant à fournir aux provinces et aux territoires un financement à long terme stable, prévisible et souple en matière d'infrastructure. Aux termes du plan Chantiers Canada, 8,8 milliards de dollars ont été affectés au Fonds Chantiers Canada (FCC), qui comprend le volet Grandes infrastructures et le volet Collectivités (VC). Le volet Collectivités vise les priorités locales et se restreint aux collectivités de moins de 100 000 habitants (selon le recensement de 2006).

Dans le budget de 2009, le Plan d'action économique du Canada, le gouvernement fédéral a annoncé une somme supplémentaire de 500 millions de dollars, à titre de complément du volet Collectivités, comme moyen pour stimuler l'économie du Canada au cours des exercices 2009-2010 et 2010-2011. En outre, en décembre 2010, le gouvernement fédéral a annoncé une prolongation du programme du complément du volet Collectivités selon laquelle les projets devant être terminés au plus tard le 31 mars 2011 pouvaient désormais être achevés au plus tard le 31 octobre 2011.

Le programme est administré et exécuté par Infrastructure Canada, les provinces et les partenaires d'exécution fédéraux (PEF). INFC a signé à la fois des ententes cadres et des ententes de contribution avec les provinces. Ces ententes définissent les rôles et responsabilités de chaque partie. En août 2010, INFC a conclu des ententes sur le niveau de service avec quatre PEF, qui décrivent les rôles et responsabilités concernant la surveillance, la gestion financière, les évaluations environnementales, la gestion de l'information et les rapports sur le rendement ayant trait au programme.

En outre, on a mis en place des mécanismes de gouvernance et de surveillance relatifs au programme du volet Collectivités, notamment des secrétariats conjoints, des comités de surveillance du volet Collectivités, des comités de gestion de l'entente sur le niveau de service, le comité du volet Collectivités du complément du volet Collectivités et le comité des directeurs généraux (DG) INFC-PEF.

3. Objectifs de la vérification

La vérification du VC-FCC visait à fournir une assurance raisonnable que :

Objectif 1 : Infrastructure Canada (INFC) a l'assurance que le programme du VC-FCC est administré par la gestion du programme et les partenaires d'exécution fédéraux conformément aux modalités du programme, et que les modalités du complément du VC et de la prolongation du complément du VC sont respectées.

Objectif 2 : L'information sur le programme utilisée par INFC pour la prise des décisions, la surveillance et les rapports est adéquate et mise à jour en temps opportun.

4. Portée de la vérification

La vérification a porté sur l'examen des travaux menés par INFC en regard du VC-FCC pour la période allant de l'approbation du programme jusqu'au 2 juin 2011. Elle comportait l'examen de la documentation pertinente ainsi que des systèmes, pratiques et contrôles en matière de gestion en place à INFC relativement à l'administration et à l'exécution du programme.

La vérification n'a pas couvert l'examen des procédures et pratiques en place dans les organismes partenaires pour l'exécution du programme.

5. Approche liée à la vérification

La vérification a été effectuée conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada et aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne.

La phase d'examen de la vérification a débuté en juin 2011 et était en grande partie achevée en novembre 2011. On a employé diverses techniques pour l'examen, y compris des entrevues et l'examen de la documentation financière et non financière.

On a utilisé une méthode d'échantillonnage discrétionnaire axée sur le risque pour choisir les échantillons employés durant la phase d'examen de la vérification. L'échantillon comprenait des exemples de rapports, de vérifications, de documents financiers et de documents de surveillance de plusieurs partenaires d'exécution du programme.

L'échantillon a servi comme un indicateur de la documentation en place à l'appui de l'exécution du programme. Étant donné que celui-ci n'est pas un échantillon statistique, les résultats ne peuvent pas être extrapolés à tous les documents liés au programme de tous les partenaires d'exécution.

Aux fins du présent rapport, les risques résiduels liés aux constatations ont été classés selon une échelle à trois niveaux : faible, moyen et élevé, et attribués subjectivement selon la connaissance sur l'exécution du programme durant la vérification. Ces critères subjectifs sont les suivants :

Élevé Les menaces ou possibilités peuvent avoir une forte incidence sur les priorités et résultats stratégiques d'INFC, sont probables à court terme, et aucunes ou presqu'aucunes mesures d'atténuation ne sont en place.
Moyen Les menaces ou possibilités peuvent avoir une forte incidence sur les priorités et les résultats stratégiques d'INFC et sont probables à long terme, mais des mesures d'atténuation fiables peuvent être établies.
Faible Les menaces ou possibilités ne comportent pas de risque résiduel notable pour les priorités et résultats stratégiques d'INFC à court et à moyen terme, si des mesures d'atténuation sont mises en œuvre.

6. Constatations de la vérification

6.1 Possibilités de simplifier la conception du programme

Le greffier du Conseil privé a indiqué dans son plan d'action pour le renouvellement de la fonction publique de 2010-2011 que « pour aller de l'avant, il faudra aider les fonctionnaires de tous les échelons à trouver des moyens à la fois nouveaux et plus rentables d'offrir de meilleurs services aux Canadiens et aux Canadiennes et de formuler des conseils d'excellente qualité au gouvernement. » L'innovation est un domaine particulier qui favorise le renouvellement du milieu de travail : elle vise à faire les choses différemment, en utilisant des moyens plus efficaces et plus efficients et en réduisant les règles et rapports inutiles.

Nos attentes étaient que le programme serait conçu pour que les responsabilités ayant trait à son exécution soient réparties entre les partenaires d'exécution fédéraux d'une façon efficace n'entraînant pas de chevauchements ni de modalités d'administration superflues.

Résultats de la vérification - Possibilités de simplifier la conception du programme

Observation
Risque faible

Le programme du volet Collectivités du Fonds Chantiers Canada a été conçu pour que l'exécution s'effectue en concertation par les provinces, les partenaires d'exécution fédéraux et INFC. Une surveillance additionnelle du programme a été assurée par la création de dix comités de surveillance provinciaux et des neuf secrétariats conjoints pour les appuyer.

Composition et responsabilités des organes de surveillance

Nous avons constaté que les comités de surveillance étaient composés de représentants des PEF et d'INFC, et que les secrétariats conjoints étaient formés de représentants de chaque province et du PEF régional. Même si chaque comité et son secrétariat exerçaient une surveillance supplémentaire du processus de sélection des projets, du processus de traitement des réclamations financières et des exigences quant à la vérification des ententes de contribution, chaque organe devait posséder son propre mandat, tenir ses propres réunions officielles, préparer ses comptes rendus de réunions et déployer des efforts sur le plan administratif.

Les travaux de chaque comité de surveillance et de chaque secrétariat conjoint étaient exécutés par les trois partenaires d'exécution du programme chargés de son administration, et il n'était pas nécessaire qu'il leur soit rendu compte de manière officielle : les formalités additionnelles quant aux comptes rendus des réunions, aux décisions et aux recommandations écrites prévues dans les ententes de contribution n'avaient pas semblé nécessaires.

Le secrétariat conjoint et le comité de surveillance ont été établis à titre d'organes de surveillance distincts dotés de rôles précis définis dans l'entente de contribution entre chaque province et le Canada, représenté par le ministre des Transports, de l'Infrastructure et des Collectivités.

Nous avons constaté que les livrables de l'entente de contribution qui nécessitaient la soumission de documentation à INFC par un organisme de surveillance étaient acceptés par INFC directement des partenaires d'exécution individuels du programme. Étant donné qu'INFC n'insistait pas sur l'application de la distinction entre les organismes de surveillance et les partenaires d'exécution individuels, les ressources supplémentaires requises pour établir et administrer ces organismes de surveillance distincts ne paraissaient pas nécessaires.

Ces chevauchements administratifs sont attribuables aux efforts déployés par INFC pour témoigner de sa rigoureuse gérance du programme. Le programme tel qu'il était conçu comprenait également des organes de surveillance supplémentaires composés des trois partenaires d'exécution fédéraux qui ont travaillé pour réduire les risques liés à l'évaluation des projets, à la sélection des projets de même qu'aux réclamations. Les organes de surveillance se sont également penchés sur les mesures d'atténuation des risques, telles que les exigences au niveau des finances et de la vérification de la conformité. La réduction de l'efficacité opérationnelle ainsi occasionnée n'a pas été prise en considération.

Les comités de surveillance et leur secrétariat conjoint dans chaque province ont majoré les dépenses ainsi que les efforts en matière d'administration requis pour ces 19 organismes de surveillance, et ils ne sont probablement pas justifiés étant donné que les mêmes responsabilités et rôles pourraient être directement assignés aux partenaires d'exécution du programme, qui forment actuellement les organes de surveillance.

Conception de l'entente de contribution du Québec

L'entente de contribution a été utilisée pour établir les modalités que les provinces et le Canada devaient respecter pendant la mise en œuvre du programme. INFC a conçu un modèle indiquant les modalités clés devant être prises en compte lors des négociations de l'entente avec chaque province. Il était entendu que, puisque les EC étaient négociées distinctement avec chaque province, leur contenu varierait, mais les principales modalités devaient être incluses dans chaque entente.

Nous avons constaté que l'EC entre le Québec et le Canada comportait plusieurs modalités distinctes en ce qui a trait à la surveillance du programme, aux rapports et aux exigences en matière de vérification. La surveillance était modifiée afin d'éliminer la nécessité d'un secrétariat conjoint. Les exigences en matière de rapport étaient simplifiées concernant les rapports annuels, trimestriels et mensuels et les prévisions financières. Les responsabilités quant à la vérification du programme ont été réattribuées à INFC, et les exigences en matière de vérification par le bénéficiaire n'étaient pas requises étant donné la stratégie de vérification en place au Québec.

L'EC du Québec ne suivait pas le modèle des EC du volet Collectivités, parce que ce modèle ne comprenait pas les modalités distinctes des ententes de financement précédentes relatives au Québec.

L'EC simplifiée du Québec a fait en sorte que l'exécution du programme a nécessité dans l'ensemble moins d'activités d'administration par le Québec et INFC.

Critères d'acceptation des livrables du programme

Selon l'EC, les provinces devaient soumettre des livrables déterminés durant la vie du programme. Nous avons constaté qu'il n'y avait pas de modalités quant à la qualité qu'INFC pouvait utiliser pour accepter ou refuser les livrables.

Les EC ne comprenaient pas de critères d'acception ou d'évaluation de la qualité des livrables car, par le passé, INFC a négocié avec les provinces les modifications souhaitées aux livrables liés aux EC en comptant sur les relations de travail harmonieuses.

Cependant, INFC court ainsi le risque qu'une province ne veuille pas apporter les changements ayant trait à la qualité de ses livrables, s'ils ne répondent pas aux attentes du Ministère. Une telle situation pourrait se présenter si le changement nécessitait des coûts ou travaux additionnels. Dans cette situation, INFC n'aurait pas d'option pour remédier à la situation, car les exigences de l'EC étaient respectées au moment où le livrable a été soumis à INFC.

Leçons tirées pour la conception des programmes futurs

Aux fins des programmes à venir, les sous-ministres adjoints des directions générales des Politiques et communications et des Opérations des programmes devraient tenir compte des chevauchements potentiels attribuables à l'établissement d'organes de surveillance supplémentaires composés d'organisations participant déjà à l'administration du programme. Si des travaux doivent être exécutés de manière conjointe, ces tâches pourraient être assignées directement aux organisations dans les ententes qui définiraient leurs rôles et responsabilités quant à l'exécution du programme.

Pour les programmes futurs, les sous-ministres adjoints des directions générales des Politiques et communications et des Opérations des programmes devraient tenir compte, à l'étape de la planification, des différentes ententes signées par les diverses provinces afin de traiter des limitations potentielles quant à l'exécution du programme dans certaines provinces. Un tel processus consultatif prendrait en compte les différences régionales avant la négociation de l'EC.

Pour les programmes futurs, le sous-ministre adjoint de la Direction générale des opérations des programmes devrait s'entendre de manière officielle avec les partenaires d'exécution du programme sur la façon dont INFC évaluera la qualité des rapports et des livrables en matière de vérification.

6.2 Application des modalités de l'EC

La Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor vise à assurer que les programmes de paiements de transfert sont gérés de manière intègre, transparente et responsable, en tenant compte des risques et qu'ils sont conçus et exécutés pour donner suite aux priorités gouvernementales afin d'atteindre les résultats pour les Canadiens.

Nos attentes étaient que la gestion du programme mettrait l'accent sur la responsabilisation quant au programme en veillant à l'application des ententes clés, pour faire en sorte que le programme soit exécuté selon les modalités approuvées.

Résultats de la vérification - Application des modalités de l'entente-cadre

Observation
Risque faible

Lors de la conception du programme, les risques potentiels ont été examinés et atténués de manière appropriée dans le cadre des modalités mises en œuvre par les partenaires d'exécution du programme et dont il avait été convenu dans les ententes de contribution entre les provinces et le Canada, qui était représenté par le ministre des Transports, de l'Infrastructure et des Collectivités. Compte tenu du changement du programme en raison des fonds du complément du volet Collectivités, les EC ont été amendées afin de refléter les nouvelles modalités nécessaires pour tenir compte des nouveaux risques potentiels. Les EC ont été amendées une deuxième fois pour prendre en compte un autre changement notable du programme, soit la prolongation de la période de construction pour les projets admissibles au complément. Par la suite de l'implantation subséquente de l'entente sur le niveau de service, des modalités supplémentaires ont été introduites entre INFC et les partenaires d'exécution fédéraux afin de mettre encore plus à jour la conception du programme.

Même si nous avons constaté qu'INFC avait veillé à l'application de certaines exigences en matière de rapport, de nombreuses exigences quant aux rapports financiers et non financiers et à la vérification ainsi qu'une exigence relative à la sélection des projets n'ont pas été mises en application. INFC a su faire appliquer l'exigence quant à la soumission de presque tous les rapports d'étape annuels des provinces de même que les prévisions financières par les PEF. On a constaté que la soumission requise des rapports non financiers nécessitant des informations déterminées n'était pas toujours respectée pour les rapports d'étape trimestriels provinciaux, les rapports mensuels sur la construction et l'affichage, et les descriptions narratives mensuelles. La présentation requise des rapports financiers devant être fournis selon une fréquence déterminée ou leur présentation préalablement à la mise en œuvre de l'entente sur le niveau de service n'ont pas non plus toujours été respectées. Les prévisions financières pluriannuelles n'ont pas été fournies selon la fréquence prévue dans l'ENS. Les modalités au sujet des prévisions de trésorerie et les renseignements requis à l'appui du traitement des réclamations n'ont pas été appliqués. De plus, INFC n'a pas fait respecter pour la majorité des provinces les exigences en matière de vérification répertoriées dans les EC initiales ainsi que leurs premiers amendements. Il est reconnu que, compte tenu de la nouvelle date limite pour la prestation des rapports de vérification sur le programme selon les derniers amendements des EC, les provinces ont respecté leurs ententes. Alors que la plupart des besoins en termes de rapports pourraient être satisfaits en utilisant des rapports substituts, les lacunes touchant la cotation des projets, la reddition de comptes sur les réclamations et les processus de vérification n'ont pas été atténuées.

La gestion d'INFC a déterminé de manière informelle que des mécanismes alternatifs étaient en place, et que ces derniers étaient adéquats pour respecter l'esprit des exigences des EC et que certaines exigences relatives aux EC n'étaient pas nécessaires pour l'exécution du programme. La gestion a déterminé que l'utilisation des critères de cotation approuvés pour d'autres programmes d'INFC et les niveaux multiples de l'examen des réclamations étaient des éléments substituts acceptables pour des modalités déterminées des EC. En outre, la gestion a estimé que certaines exigences liées aux EC n'étaient pas requises aux fins de la prise des décisions ou de la gestion des risques, telles que les rapports redondants ou les mises à jour fréquentes des prévisions financières à long terme. Par conséquent, la gestion n'a pas effectué de suivi lorsque les exigences connexes des EC n'étaient pas respectées.

En raison de l'application insuffisante par INFC des modalités des EC et de l'ENS, les risques potentiels ayant trait à tous les aspects de la mise en œuvre du programme n'ont peut-être pas été suffisamment atténués.

Recommandations Plan d'action de la gestion

1.a Il est recommandé que le sous-ministre adjoint de la Direction générale des opérations des programmes cerne les modalités des EC et des ENS qui n'ont pas besoin d'être respectées par les partenaires d'exécution du programme. Ces modalités pourraient être annulées à l'aide d'une entente écrite des parties à l'EC ou à l'ENS.

1.a (i) La Direction générale des opérations des programmes (DGOP) examinera les ENS pour cerner les modalités que les PEF n'ont pas besoin de respecter.

(ii) Une fois l'examen de l'ENS terminé, la DGOP travaillera avec les PEF afin de modifier l'ENS pour retrancher toutes les dispositions répertoriées qui n'ont pas à être respectées.

(iii) La DGOP passera également en revue les EC pour cerner les modalités que les provinces ne sont pas tenues de respecter.

(iv) Une fois terminé l'examen des EC, la DGOP indiquera dans une entente écrite avec les provinces les modalités qu'il n'est pas nécessaire de respecter.

Sous-ministre adjoint responsable : Sous-ministre adjoint, Direction générale des opérations des programmes
Échéance : (i) Mai 2012
(ii) Octobre 2012
(iii) Mai 2012
(iv) Octobre 2012

1.b Il est recommandé que le sous-ministre adjoint de la Direction générale des opérations des programmes mette en œuvre des procédures que les analystes peuvent utiliser afin de surveiller la conformité par les partenaires d'exécution du programme avec les modalités en vigueur des EC et des ENS. Ces procédures devraient comprendre des conseils sur la façon d'assurer le rendement en cas de non-conformité.

1.b Après l'achèvement substantiel de la phase d'exécution de la vérification, la DGOP a élaboré trois outils clés pour surveiller le respect des modalités de l'ENS par les partenaires d'exécution du programme. Puisqu'INFC a délégué en grande partie aux PEF la responsabilité de la surveillance de la conformité aux EC; ces outils assurent que :

  • INFC a un mécanisme pour surveiller périodiquement si les PEF respectent leurs obligations liées à l'ENS;
  • INFC et le PEF peuvent discuter de la position fédérale, et la coordonner, avant de communiquer avec les provinces;
  • Il existe une tribune permettant de traiter des questions en matière de rendement liées aux EC et/ou à l'ENS.

(i) En septembre 2011, après l'achèvement substantiel de la phase d'exécution de la vérification, la DGOP a introduit un rapport trimestriel sur l'état d'avancement du volet Collectivités du Fonds Chantiers Canada (VC-FCC). Ce rapport est rédigé par des analystes de la DGOP et vise à renforcer la surveillance du respect des exigences de l'ENS par les PEF. En allant de l'avant, la DGOP mettra à jour la structure de ce rapport pour assurer de manière adéquate que les modalités des EC sont respectées.

(ii) La DGOP travaille avec les PEF à la mise à jour des exigences des rapports de rendement annuels des PEF (annexes F et G de l'ENS). Ce rapport est rédigé par les PEF et sera basé sur une nouvelle gamme de normes de service reflétant de façon pertinente les exigences de l'ENS.

(iii) En novembre 2011, après l'achèvement substantiel de la phase d'exécution de la vérification, la DGOP et les PEF ont approuvé un protocole d'engagement entre INFC et les PEF. Ce document établit plusieurs principes directeurs quant à l'engagement, y compris un engagement « d'acheminer le plus efficacement possible les problèmes aux différents paliers de gouvernance concernés afin qu'ils soient résolus rapidement, » et recommande que des processus de résolution régionaux soient élaborés avec chaque PEF. En allant de l'avant, la DGOP veillera à ce que ces processus de résolution bilatéraux soient mis en œuvre.

Sous-ministre adjoint responsable : Sous-ministre adjoint, Direction générale des opérations des programmes
Échéance : (i) Juin 2012
(ii) Octobre 2012
(iii) Juin 2012

6.3 Assurance quant aux travaux des partenaires d'exécution fédéraux

Selon la Politique sur le contrôle interne du Conseil du Trésor, les risques liés à la gérance des ressources publiques doivent être adéquatement gérés au moyen de contrôles internes efficaces.

Compte tenu des nombreux partenaires responsables de la mise en œuvre du programme, il était prévu qu'INFC exigerait des vérifications externes pour fournir une assurance par rapport à l'exécution du programme.

Résultats de la vérification - Assurance quant aux travaux des partenaires d'exécution fédéraux

Observation
Risque moyen

La conception du programme comprenait l'exigence dans chaque EC provinciale que les vérifications du programme soient effectuées pour fournir l'assurance concernant les données financières et la gestion générale du programme par la province. Nous avons constaté que la fréquence et les échéances pour les vérifications du programme avaient été modifiées à plusieurs reprises et que toutes les vérifications liées au programme, sauf deux, n'avaient pas été effectuées avant l'achèvement substantiel de la présente vérification. INFC n'a reçu aucune assurance externe au sujet de l'exécution du programme.

Tout au long de la mise en œuvre du programme, les relations entre INFC et les partenaires d'exécution du programme ont fourni des occasions informelles d'évaluer la gestion par le partenaire. Nous avons constaté qu'INFC pouvait obtenir une certaine assurance que les partenaires d'exécution du programme tenaient compte des modalités des EC lorsqu'ils assumaient leurs responsabilités. Les feuilles de scénario préparées par les secrétariats conjoints ont fourni une certaine assurance informelle par rapport aux évaluations de projets. Les comptes rendus des secrétariats conjoints, des comités de surveillance, des comités de gestion de l'entente sur le niveau de service et du comité des directeurs généraux INFC-PEF indiquent également qu'on a traité de certaines modalités des EC lors des discussions de chaque comité. Les rapports annuels sur le rendement traitaient des exigences d'information énumérées dans les EC. Pris dans leur ensemble, ces éléments fournissent à INFC une assurance limitée par rapport à l'exécution du programme.

L'absence de vérifications de programme terminées était attribuable à l'hypothèse que les vérifications n'ajoutent pas de valeur si la construction relative aux projets n'avait pas commencé ou si aucune activité financière notable n'était encore intervenue, ainsi qu'à l'accent placé sur la réussite de la prestation des engagements liés au Plan d'action d'économique par le truchement des fonds du complément. Après le début de la construction liée aux projets, les vérifications du programme ont été encore retardées puisque l'élaboration du plan de vérification a pris plus longtemps que prévu.

Il existe pour INFC un risque que les longs retards pour procéder aux évaluations du programme limitent la capacité des partenaires d'exécution à donner suite aux faiblesses relatives à l'instauration du programme répertoriées et concernant lesquelles les processus sont désormais clos. Par exemple, le processus de sélection des projets, les procédures de passation de marchés et la construction des projets financés par les fonds du complément sont terminés, et des changements pourraient ne pas s'avérer pratiques si des lacunes étaient mises au jour lors d'une vérification du programme.

L'assurance informelle obtenue par INFC de ses partenaires d'exécution du programme lui fournit une rétroaction préliminaire sur des éléments particuliers de l'exécution du programme. Cependant, le Ministère ne pourra obtenir une assurance officielle quant à l'exécution du programme dans son ensemble qu'en 2012, lorsque les rapports d'évaluation du programme devront être remis.

Leçons tirées pour la conception des programmes futurs

En ce qui concerne les programmes futurs, le sous-ministre adjoint de la Direction générale des opérations des programmes devrait conférer un caractère officiel à l'orientation en matière de vérification fournie pour le présent programme et les autres programmes d'INFC aux fins des ententes futures. Une telle orientation devrait énumérer les activités principales nécessitant une vérification, comme la sélection des projets et la passation de marchés, et devrait énumérer également les modalités clés du programme à évaluer lors d'une vérification.

Recommandations Plan d'action de la gestion

2. Il est recommandé que, pour assurer que le sous ministre adjoint de la Direction générale des opérations des programmes reçoive l'assurance précise requise concernant l'exécution du programme, des procédures officielles soient développées pour fournir aux analystes les outils nécessaires pour évaluer les éléments clés des rapports de vérification du programme une fois qu'ils ont été reçus.

2. La DGOP travaillera à la définition des éléments clés des rapports d'évaluation du programme ainsi que des moyens pour les évaluer efficacement, en consultation avec la Direction générale de la vérification et de l'évaluation.

La DGOP élaborera ensuite des procédures pour aider les analystes à vérifier si les rapports de vérification du programme contiennent tous les renseignements requis, et les aider à examiner avec efficacité le rapport de vérification. Ces procédures seront également communiquées aux comités de surveillance régionaux afin d'aider les PEF à préparer les rapports de vérification futurs.

Sous-ministre adjoint responsable : Sous-ministre adjoint, Direction générale des opérations des programmes
Échéance : Juin 2012

6.4 Documentation

La Politique sur la gestion de l'information du Conseil du Trésor vise à assurer une gestion efficiente et efficace de l'information pour favoriser la prestation des programmes et services; à faciliter la prise de décisions éclairées; à favoriser la responsabilisation, la transparence et la collaboration; et à protéger et à garantir l'accès à l'information et aux documents au profit de la présente génération et des générations à venir.

Nos attentes étaient que les documents clés à l'appui de l'exécution du programme seraient disponibles, y compris ceux sur la prise des décisions et le rendement quant aux exigences principales des ententes de contribution et des ententes sur le niveau de service.

Observation portant les résultats de la vérification - Régie

Observation
Risque faible

Les modalités du programme ont été établies dans les ententes de contribution entre les provinces et le Canada, qui est représenté par le ministre des Transports, de l'Infrastructure et des Collectivités. Ultérieurement dans le programme, des responsabilités additionnelles ont été définies dans l'entente sur le niveau de service entre les partenaires d'exécution fédéraux régionaux et Infrastructure Canada.

Nous avons constaté que certaines pratiques en matière de documentation favorisaient la prestation de la plupart des documents clés à l'appui de la prise des décisions et de la surveillance. Les feuilles de scénario utilisées assurant la preuve que les évaluations de l'application avaient été effectuées selon un niveau de consultation approprié étaient disponibles pour la phase initiale du processus de sélection des projets. La plupart des provinces avaient une documentation témoignant que les fonds de Chantiers Canada avaient été engagés avant l'engagement des fonds du complément. Les PEF ont veillé à ce que presque tous les champs de donnés clés sur les projets soient remplis dans la base de données sur les projets conformément à l'ENS. De plus, presque tous les rapports d'étape annuels ont été reçus des provinces.

Nous avons observé plusieurs exemples de documentation faible relative à l'appui de la mise en œuvre des modalités du programme. Certains documents n'existaient tout simplement pas, comme la preuve de certaines approbations de guides de cotation durant le processus de sélection des projets, la preuve de l'examen de rapports verbaux et les rapports qui répondent aux exigences des rapports trimestriels pour certaines provinces. D'autres documents n'ont pas pu être trouvés, comme la preuve de la réception en temps opportun de rapports d'étape provinciaux annuels, trimestriels et mensuels, ainsi que la preuve de la plupart des examens d'INFC et du suivi requis, au besoin. Certains documents n'ont pas été fournis à INFC selon les dates limites prévues dans les EC, tels que les documents requis pour l'admissibilité des projets à une prolongation de la date butoir pour la construction et des rapports mensuels déterminés sur la signalisation et la construction de la part de certaines provinces. Nous soulignons toutefois qu'INFC a demandé et reçu certains documents manquants sur la prolongation des projets avant que la présente vérification ne soit en majeure partie achevée.

L'approche inconsistante en matière de documentation est attribuable aux différences dans la façon dont les analystes d'INFC surveillaient le rendement de chaque province. Qui plus est, durant la mise en œuvre du programme, il est intervenu un changement en matière de responsabilités qui a accru les rôles et responsabilités des PEF, si bien qu'il a été passé outre à plusieurs exigences des EC qui relevaient initialement d'INFC.

En raison des normes de documentation inconsistantes, des décisions cruciales liées au programme peuvent ne pas être supportées sans documentation pertinente. De plus, des processus clés du programme, notamment les processus d'évaluation et de surveillance des projets, étaient menés de façon subjective, ce qui peut inviter des contestations aux résultats du travail effectué. Sans documentation justificative approprié, il pourrait être difficile de défendre les travaux d'INFC.

Recommandations Plan d'action de la gestion

3. Il est recommandé que le sous-ministre adjoint de la Direction générale des opérations des programmes répertorie les documents clés requis pour défendre, au besoin, la façon dont elle a mis en oeuvre le programme et toutes les décisions importantes qui ont été prises. En outre, il faut établir une norme de documentation conférant un caractère officiel à la nécessité de préserver les documents clés.

3. (i) En s'appuyant sur les résultats de la vérification, la DGOP examinera et mettra à jour les dossiers courants sur les projets pour assurer de garder les documents clés requis pour défendre la façon dont elle a mis en œuvre le programme et les décisions qui ont été prises.

(ii) La DGOP mènera également une initiative de gestion de l'information à long terme concernant les divers programmes pour cerner, organiser et conserver les fonds de documents clés conformément aux politiques du Conseil du Trésor et d'INFC, ainsi que s'en dessaisir.

Sous-ministre adjoint responsable : Sous-ministre adjoint, Direction générale des opérations des programmes
Échéance : (i) Avril 2012
(ii) Mars 2013

7. Opinion de vérification

Selon les éléments probants ayant trait à la vérification, on a constaté que la plupart des renseignements utilisés par INFC pour prendre les décisions, surveiller et faire rapport étaient adéquats, même s'il y avait peu d'éléments probants témoignant que les données avaient été mises à jour en temps opportun. En outre, bien que la plupart des modalités du complément du VC et de la prolongation du complément du VC ont été respectées, INFC n'a qu'une assurance officielle limitée que le programme VC-FCC a été administré conformément aux ententes connexes sur le financement et le niveau de service.

La vérification a également mis au jour des domaines où la gestion pourrait renforcer l'exécution du programme VC-FCC et des programmes futurs :

  • Des procédures pourraient être requises afin de retrancher les exigences redondantes dans les ententes et d'améliorer la capacité d'INFC de faire appliquer les modalités clés des EC et de l'ENS.
  • Des procédures pourraient être requises pour conférer un caractère officiel à l'analyse des rapports de vérification du programme afin de garantir de chaque province la réception de l'assurance précise requise.
  • INFC doit également formuler une stratégie officielle en matière de documentation pour appuyer l'exécution du programme.

Il est reconnu que l'introduction des fonds du Plan d'action économique au VC-FCC a obligé la gestion à mettre l'accent sur la prestation des fonds du complément, la surveillance des progrès des projets du complément et la gestion des risques potentiels quant à l'achèvement des projets selon les délais impartis par le Parlement. Dans l'ensemble, la gestion a su s'adapter à l'évolution des exigences du programme.

8. Énoncé d'assurance

Selon le jugement professionnel de la dirigeante principal de la vérification et de l'évaluation, les procédures qui ont été menées sont suffisantes et adéquates et les éléments de preuve recueillis soutiennent les recommandations formulées dans le présent rapport. Les constatations et conclusions sont basées sur les observations et analyses des conditions telles qu'elles existaient à la date de vérification, et qui ont été établies en fonction de critères avalisés par la gestion.

Les constatations ne s'appliquent qu'à l'entité examinée. Les éléments de preuve ont été recueillis en conformité aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada et aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne.

Annexe A : Critères de vérification

Critères de vérification

  1. Le secrétariat conjoint exerce le premier niveau de diligence raisonnable pour l'identification et la sélection des projets ainsi que l'examen et l'approbation des réclamations, le cas échéant, d'une manière précise et objective.
  2. Les partenaires d'exécution fédéraux évaluent, suivent et traitent les réclamations des provinces d'une manière précise et rendent compte de l'information financière et non financière de façon précise et complète.
  3. Les provinces respectent les modalités des ententes de contribution liées aux fonds du VC.
  4. Les provinces respectent les modalités des ententes de contribution du complément du VC, et les provinces qui nécessitent un report de l'échéance du complément du VC satisfont aux modalités de l'extension.
  5. INFC a l'assurance que les données saisies dans le SPGII sont complètes, précises et mises à jour en temps opportun.
  6. Lorsque des données officielles ne sont pas gardées dans le SPGII, des contrôles pertinents sont en place pour aider à assurer l'exactitude des rapports.
  7. Des rapports d'étape annuels, trimestriels et mensuels sont reçus en temps opportun et examinés et acceptés par INFC. Un suivi est effectué, au besoin.
  8. Les vérifications du programme et du bénéficiaire sont reçues en temps opportun, surveillées et acceptées par le comité de surveillance. Les plans d'action de la gestion liés aux rapports de vérification sont évalués et surveillés, le cas échéant.
  9. Le comité des DG INFC-PEF tient des réunions périodiques où il examine les questions opérationnelles. Un suivi est effectué, au besoin.
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