Rapport d'évaluation sommative : Programme infrastructures Canada Volet Premières nations - Table des matières et Sommaire

Programme infrastructures Canada Volet Premières nations

Version définitive Mai 2010

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Table des matières

Sommaire

L'objectif principal de l'évaluation sommative du volet Premières nations du Programme infrastructure Canada (PIC-PN ou « le Programme ») est de fournir à la haute direction d'Infrastructure Canada (INFC) et au ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (MAINC) les renseignements suivants sur le Programme :

  • l'obtention des résultats attendus;
  • les effets sur les collectivités de Premières nations;
  • la rentabilité et l'efficience.

Le Programme, qui a duré de 2001 à 2007, a été mis sur pied pour améliorer l'infrastructure des collectivités de Premières nations au moyen d'investissements dans des projets qui :

  • améliorent la qualité de l'environnement des collectivités de Premières nations;
  • favorisent leur croissance économique à long terme;
  • modernisent leur infrastructure;
  • bâtissent les infrastructures du XXIe siècle en adoptant de nouvelles approches, les meilleures technologies et des pratiques exemplaires.

La grande priorité du Programme consistait à appuyer des projets favorisant une infrastructure verte, avec en priorité secondaire l'appui de l'amélioration de l'infrastructure locale.

Les Services d'évaluation d'Infrastructure Canada ont procédé à la présente évaluation sommative du PIC-PN pour aborder une série de questions d'évaluation et de recherche déterminées dans une grille d'évaluation correspondant au modèle logique du Programme (annexes F et H). Avec l'aide d'une société d'experts-conseils, l'équipe d'évaluation a mené cette recherche par les moyens suivants :

  • l'examen de documents, de sites Web et de bases de données du Programme;
  • les entrevues auprès de sources clés;
  • l'analyse d'études de cas et des données administratives et financières disponibles.

La portée de la présente évaluation est limitée par l'insuffisance de données administratives et financières et le nombre restreint de dossiers de projet et de programme fournis par le MAINC, l'organisme responsable de la prestation.

Contexte

Les circonstances entourant la création d'INFC permettent de comprendre le rôle que l'organisation a joué dans l'élaboration du volet Premières nations du Programme infrastructures Canada PIC-PN. INFC est un bureau indépendant qui a été mis sur pied en 2002. Entre 1994 et 2002, le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) offrait un programme appelé Bureau national des infrastructures servant à soutenir et à conseiller le président du Conseil du Trésor qui, à l'époque, était le ministre responsable de l'infrastructure. De nouveaux fonds ont été affectés dans le cadre du budget de 2000, qui prévoyait injecter 2,05 milliards de dollars pour la nouvelle infrastructure. Les Premières nations ont, en fait, reçu 31 millions de dollars pour leurs projets d'infrastructure, montant qui devait être géré par le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (MAINC). Au cours des deux années qui se sont écoulées entre le budget de 2000 et la mise sur pied d'INFC en 2002, le Conseil du Trésor et le Bureau national des infrastructures ont élaboré un cadre horizontal de gouvernance et de reddition de comptes en 2000, approuvé par le premier ministre, précisant les rôles et les responsabilités d'INFC et des partenaires d'exécution, dont le MAINC.

En tant qu'initiative horizontale, la responsabilité d'INFC face à la mise en œuvre du PIC-PN était limitée. Dès sa création à titre d'entité distincte en 2002, INFC avait le mandat de coordonner l'ensemble des politiques dont il a hérité du SCT, qui assumait cette fonction. INFC devait coordonner les politiques et l'information dans le but d'assurer une perspective « d'ensemble du gouvernement » en élaborant des cadres, en participant aux négociations fédérales, en rendant compte des résultats et en effectuant des tâches apparentées, telles que la maintenance du Système partagé de gestion de l'information sur les infrastructures (SPGII).

Le volet Premières nations du Programme infrastructure Canada PIC-PN a été mis en œuvre de 2001 à 2007, dans le cadre général du Programme infrastructures Canada. Cependant, le MAINC était seulement responsable de la gestion des dépenses et de la prestation de programmes du PIC-PN. Le fonctionnement du PIC-PN suivait les dispositions du Programme d'immobilisations du MAINC, avec certaines adaptations correspondant aux exigences particulières du PIC. Les fonds pour le PIC-PN provenaient directement du MAINC. Le ministre des AINC était tenu de rendre compte du PIC-PN.

INFC a entrepris la présente évaluation sommative en conformité à l'exigence dans la présentation d'ensemble au CT (2000) pour tout le PIC.

Principales Constations

Progrès du PIC-PN

La plupart des sources clés interrogées estimaient que des progrès significatifs avaient été accomplis dans l'atteinte des objectifs de programme et l'obtention des résultats attendus, sous forme d'extrants ainsi que de résultats immédiats et intermédiaires. Nous n'avons cependant pas pu valider cette impression, n'ayant pas accès à des données fiables et exhaustives du Système partagé de gestion de l'information sur les infrastructures (SPGII) d'INFC ou du MAINC.

Extrants

Nous avons constaté que le Programme était administré de la façon prévue, au moyen des procédures normales régissant le Programme d'immobilisations du MAINC. Des 31 125 000 $ affectés au PIC-PN, un montant de 30 382 680 $ a été alloué au financement de 97 projets d'infrastructure par des ententes de contribution conclues entre l'État et les collectivités participantes de Premières nations. La somme de 30 382 680 $ allouée au PIC-PN a suscité un investissement total en immobilisations de 94 232 571 $ pour améliorer l'infrastructure de collectivités de Premières nations, ce qui surpasse l'objectif initial d'environ 93 millions de dollars pour le Programme.

Parmi ces 97 projets d'infrastructure, environ 66 % relevaient de la priorité principale d'investissement du Programme, l'infrastructure verte, et 34 % de la priorité secondaire, l'infrastructure locale. La plupart des sources clés interrogées convenaient que tous les projets d'infrastructure approuvés s'harmonisaient avec les objectifs du Programme et ceux d'INFC.

Résultats intermédiaires

Les entrevues et les études de cas ont révélé que les 97 projets financés en vertu du PIC-PN avaient abouti à l'amélioration de l'infrastructure existante et à l'aménagement de nouvelles infrastructures dans les collectivités participantes de Premières nations. De plus, l'engagement financier du gouvernement fédéral envers l'amélioration de l'infrastructure matérielle des collectivités de Premières nations a accru l'investissement dans les infrastructures communautaires existantes et nouvelles en suscitant chez ses partenaires des investissements supplémentaires en immobilisations. Les membres et les employés des Premières nations que nous avons interrogés ont reconnu que, sans cette contribution fédérale, leurs collectivités n'auraient pas été en mesure de mener à bien leurs projets d'infrastructure.

Effets sur les collectivités des Premières nations

L'évaluation a permis de passer en revue les constatations des études de cas et des entrevues. Dans l'ensemble, les répondants sont d'avis que les projets accomplis ont eu des effets positifs sur les collectivités participantes de Premières nations par l'amélioration de la qualité de leur environnement et de leur infrastructure, de meilleures possibilités économiques et l'utilisation de méthodes modernes de construction et de pratiques exemplaires pour améliorer ou renouveler l'infrastructure existante. La majorité des personnes interrogées signalaient que, dans les collectivités participantes de Premières nations, les projets d'infrastructure verte avaient mené à une amélioration des réseaux d'aqueduc et d'eaux usées et de la gestion des déchets solides. Des infrastructures communautaires comme des centres culturels et récréatifs ont entraîné une augmentation du nombre de visiteurs dans les collectivités, alors que des infrastructures locales de transport ont amélioré la sécurité routière sur les routes locales et accru les déplacements depuis et vers les réserves pour élargir l'accès aux produits et aux services.

Vu le peu de données disponibles sur le rendement du Programme au moment de l'évaluation, il n'est pas possible d'évaluer les avantages à long terme que présente le PIC-PN. Dans l'ensemble, le financement versé au PIC-PN est demeuré faible par rapport aux besoins des collectivités de Premières nations. Les personnes interrogées ont cependant convenu que plusieurs projets d'infrastructure avaient apporté des avantages économiques, même s'ils étaient guère élevés. Les projets financés en vertu du Programme ont contribué à un bon rapport coût-efficacité de l'infrastructure par une réduction des coûts d'exploitation et d'entretien, des déplacements plus sécuritaires et efficaces des personnes et des biens depuis et vers les réserves, une meilleure sécurité communautaire et un potentiel touristique accru. Bien que les collectivités de Premières nations aient, en grande partie, continué de recourir aux techniques, aux méthodes et aux approches habituelles pour aménager leur infrastructure matérielle, certains projets intègrent des méthodes de construction d'infrastructure plus récentes et des pratiques exemplaires.

Rapport coût-efficacité

Les personnes interrogées divergaient d'opinion sur le rapport coût-efficacité et l'efficience de la prestation du Programme. D'un côté, les représentants d'INFC et du MAINC interrogés étaient d'avis que le Programme n'avait pas fait l'objet d'une prestation efficace et efficiente, en raison de la lourdeur de son processus d'approbation, de l'utilisation non uniforme du SPGII comme système de surveillance et de rapport et de la participation financière requise des participants; tandis que les personnes interrogées des collectivités de Premières nations étaient généralement satisfaites du mode de prestation du Programme. L'évaluation montre que le Programme a contribué à rendre les projets d'infrastructure rentables, en réduisant les coûts d'exploitation, d'entretien et de remplacement de certains éléments de l'infrastructure.

Conclusions

  1. Les fonds affectés au Programme ont été utilisés comme prévu. Les deux tiers du budget alloué ont été consacrés à la première priorité du Programme, les projets d'infrastructure verte.
  2. De façon générale, les bénéficiaires se sont dits satisfaits du Programme.
  3. Dans la plupart des régions, on a recueilli peu de données sur les résultats liés aux fonds investis; seuls quatre des sept bureaux régionaux du MAINC ont recueilli et fourni des données sur les résultats des projets. Les entrevues menées auprès du personnel et des bénéficiaires des projets confirment que les projets financés dans le cadre du Programme ont contribué à améliorer les collectivités de Premières nations. Dans l'ensemble, nous ne disposons pas de données permettant d'évaluer les avantages à long terme du Programme.

Leçons tirées par le MAINC

  1. Voici ce qu'il faut faire pour assurer l'exécution uniforme du Programme :
    • avoir la capacité de le mettre en œuvre;
    • former le personnel de l'AC et des régions.
  2. Pour assurer une reddition de comptes appropriée, il faut mettre en place un système vérifiable que l'on peut améliorer continuellement pour assurer :
    • le suivi et la surveillance des projets;
    • la collecte et la communication des résultats, plus particulièrement des résultats intermédiaires et à long terme.

Leçons tirées par INFC et les partenaires d'exécution

  1. Dans le cas d'initiatives horizontales complexes concernant plusieurs ministères et organismes fédéraux, les partenaires d'exécution devraient rédiger un rapport annuel sur le rendement de chaque province, territoire ou région dont ils sont responsables, afin de recueillir de l'information sur les projets et de faire connaître les résultats du Programme à l'échelon national.
  2. Les partenaires d'exécution devraient confirmer l'existence, au niveau des bénéficiaires, de systèmes rentables de supervision, de contrôle interne, de mesure du rendement et de production de rapports, à l'appui de la gestion des paiements de transfert aux bénéficiaires.
  3. Les objectifs du programme doivent être concrets et clairement définis par rapport à la portée et à la taille du programme.
  4. Il faut établir un cadre de mesure du rendement et des indicateurs à l'appui réalistes, pouvant être recueillis, approuvés et en harmonie avec la portée du programme et les ressources allouées.
  5. INFC doit s'assurer que les partenaires s'acquittent de leurs obligations de reddition, y compris l'échange d'information sur le rendement et les résultats, conformément au cadre de gouvernance et de reddition de comptes relatif au PIC.
  6. Il faut définir les leçons tirées et les pratiques exemplaires dans le cadre de la prestation d'initiatives horizontales avec des partenaires d'exécution multiples et en faire part.
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