Rapport d'évaluation sommative - Programme infrastructures Canada Volet Premières nations - Principales constatations de l'évaluation

3.0 Principales constatations de l'évaluation

3.1 Progrès/réussites

L'objectif premier du volet Premières nations du PIC était de promouvoir la qualité de vie des collectivités de Premières nations, au moyen d'investissements qui améliorent la qualité de l'environnement de ces collectivités, qui favorisent leur croissance économique à long terme, qui modernisent leur infrastructure et qui bâtissent une infrastructure du XXIe siècle en adoptant de nouvelles approches, de meilleures technologies et des pratiques exemplaires.

Aux fins de la présente évaluation sommative, notre équipe d'évaluation a mesuré les progrès et les réussites du Programme relativement à la production des extrants, des résultats immédiats et des résultats intermédiaires énoncés dans la grille d'évaluation (annexe G). Il est trop tôt pour mesurer avec exactitude les progrès et les réussites à l'égard des résultats finaux du Programme, et l'évaluation ne traite donc pas de cet élément.

3.1.1 Extrants

Depuis le 3 décembre 2007, le montant versé par le PIC-PN aux collectivités de Premières nations pour améliorer leur infrastructure atteignait un total de 30 382 690 $ pour 97 projets. Les bureaux régionaux n'ont donc pas dépensé tous les fonds affectés à chaque province, territoire et région, tel qu'il est indiqué au tableau 3. Un montant de 742 310 $ a été retourné à l'AC du MAINC. Selon les personnes interrogées, cette situation s'explique principalement par le fait que certaines collectivités de Premières nations ont été incapables de réunir leur part du financement et n'ont donc pas pu participer au Programme. De plus, un montant de 334 000 $ a été transféré à l'administration du Programme au sein du MAINC. Pourtant, dans le cadre de notre étude d'évaluation, nous n'avons trouvé aucun registre indiquant comment ce montant a été dépensé.

Tableau 3 Fonds affectés et versés au PIC-PN
Province/territoire/
région
Affecté Versé Différence Diff. en % du budget
Alberta 3 828 000 $ 3 080 557 $ - 747 443 $ 80 %
Atlantique 1 856 000 $ 1 767 477 $ - 88 523 $ 95 %
Colombie-Britannique 5 729 000 $ 11 620 765 $ + 5 891 765 $ 203 %
Manitoba 5 482 000 $ 4 838 540 $ - 643 460 $ 88 %
Territoires du Nord-Ouest 1 092 000 $ 1 092 000 $ - 100 %
Ontario 5 060 000 $ 3 576 144 $ - 1 483 856 $ 71 %
Québec 3 700 000 $ 1 618 095 $ - 2 081 905 $ 44 %
Saskatchewan 4 035 000 $ 2 789 112 $ - 1 245 888 $ 69 %
Yukon 343 000 $ - - 343 000 $ 0 %
Total 31 125 000 $ 30 382 690 $ - 742 310 $ 98 %

La part de la contribution du PIC-PN a été affectée aux bureaux régionaux du MAINC qui ont conclu des ententes de contribution avec les demandeurs admissibles. Le MAINC a affecté les fonds fédéraux parmi les collectivités régionales de Premières nations, en fonction de leur population et de leur taux de chômage, en appliquant la même formule que celle qui a été employée pour le PIC au niveau national.

Au total, les bureaux du MAINC ont reçu 263 propositions de projets d'infrastructure des collectivités de Premières nations et ont approuvé et financé 97 projets. Chaque proposition a été soumise à un processus de présélection, d'examen et de sélection au niveau du bureau régional du MAINC. Par conséquent, 97 ententes de contribution ont été conclues entre l'État et les collectivités de Premières nations et les investissements se sont accrus dans l'aménagement de nouvelles infrastructures et dans la réfection ou l'expansion d'infrastructures existantes dans des collectivités de Premières nations. En matière d'information sur les demandes reçues et les projets financés, les données du SPGII se sont avérées fiables, comme l'a confirmé une contre-vérification analytique avec les données financières de projet d'INFC. Le tableau 4 a donc été élaboré à partir des données du SPGII.

Tableau 4 Nombre de demandes présentées et nombre de projets financés
Province/Territoire Demandes présentées Projets financés
Alberta 34 11
Atlantique 35 8
Colombie-Britannique 46 12
Manitoba 38 14
T. N.-O. s.o. s.o. (voir la remarque)
Ontario 63 27
Québec 12 5
Saskatchewan 34 20
Yukon 1 0
Total 263 97

Source : Système partagé de gestion de l'information sur les infrastructures (SPGII). Les données des projets dans les T. N.-O.. ne figurent pas dans le tableau puisque le financement affecté aux T. N.-O. a été administré en vertu des modalités de l'entente fédérale-territoriale avec les Territoires du Nord-Ouest. Les rapports des T. N.-O. sur cette source de financement ne sont pas couverts par la portée établie dans la présentation au CT pour le PIC-PN. Ces données ne figurent donc pas au tableau, mais elles ont été intégrées dans les tableaux et dans les chiffres faisant état du financement total alloué au Programme.

Comme l'illustre le graphique suivant, ce sont les collectivités de Premières nations de la Colombie-Britannique qui ont reçu le plus important financement en vertu du Programme, suivies de celles du Manitoba, de l'Ontario, de la Saskatchewan et du Québec.

Budget alloué au PIC-PN par région d'AINC

Selon les bureaux régionaux du MAINC, tous les projets approuvés par l'administration centrale du MAINC étaient conformes aux modalités régissant les ententes de contribution pour le Programme d'immobilisations ordinaire du MAINC.

Afin de gérer l'information de programme, INFC a élaboré le Système partagé de gestion de l'information sur les infrastructures (SPGII) au niveau national, à l'appui de la prestation du PIC-PN en offrant une capacité en ligne d'enregistrement, d'approbation, de surveillance et de rapport de projet. En plus d'établir une ligne d'aide 1-800, INFC a donné aux gestionnaires de bureau régional du MAINC une formation sur l'utilisation du SPGII. Le MAINC a convenu de promouvoir et d'utiliser le SPGII pour saisir, stocker, gérer et communiquer l'information sur les projets d'infrastructure réalisés par les collectivités de Premières nations. Nous avons toutefois constaté que l'information consignée au SPGII n'indiquait pas si tous les projets approuvés et financés ont effectivement été réalisés, puisque seulement quatre bureaux régionaux du MAINC (Manitoba, Alberta, Saskatchewan et Québec) ont validé l'information sur les projets d'infrastructure effectués dans leur administration, les autres régions ne nous ayant pas accordé cette collaboration.

L'effectif des bureaux régionaux du MAINC s'est plaint auprès de l'administration centrale du MAINC d'être tenu d'utiliser le SPGII comme système de rapport, principalement en raison des exigences de programme qui comprenaient la saisie de données dans le SPGII à partir d'indicateurs de rendement pour les projets approuvés et financés en vertu du Programme. Les employés régionaux du MAINC interrogés déclaraient que ces exigences ajoutaient à la complexité et au fardeau de leur tâche et certains avaient demandé que l'on abandonne le SPGII à titre de système de rapport au profit de processus simplifiés de demande et de rapport. Aucun élément probant n'indique que l'administration centrale du MAINC a accepté cette demande, mais la consignation de données de rendement par les bureaux régionaux du MAINC était généralement faible et incohérente. Il semble cependant que l'effectif du SPGII répondait aux demandes d'aide et de formation sur l'utilisation du logiciel.

Les ententes de contribution conclues entre l'État et les collectivités de Premières nations couvraient les deux types de priorité d'investissement établis pour le Programme, soit les projets d'infrastructure verte et les projets d'infrastructure locale. Une exigence du Programme prévoyait qu'au moins la moitié des projets auraient comme priorité principale les objectifs environnementaux. Nous avons constaté que 64 projets, comptant pour 66 % du total, s'inscrivaient dans cette catégorie. Il s'agissait de projets d'infrastructure verte portant, par exemple, sur l'amélioration de la qualité de l'eau, la modernisation des réseaux d'eaux usées, une meilleure gestion des déchets solides et la protection contre les inondations. Les 33 autres projets concernaient les priorités secondaires, telles que les installations culturelles, récréatives ou touristiques (11), l'infrastructure de transport local (16) et le logement abordable (3) ou prenaient la forme d'autres projets d'infrastructure du MAINC (3).

Notre équipe d'évaluation a constaté que, en général, les projets accomplis en vertu des ententes de contribution entre l'État et les collectivités de Premières nations s'harmonisaient avec les objectifs du Programme et les priorités d'INFC. Ces projets englobaient les principaux objectifs du Programme, soit améliorer la qualité de l'environnement dans les collectivités de Premières nations (147 mentions dans les 97 projets), moderniser les infrastructures communautaires (60 mentions), bâtir une infrastructure du XXIe siècle en adoptant de nouvelles approches, de meilleures technologies et des pratiques exemplaires (81 mentions) et soutenir la croissance économique à long terme dans les collectivités de Premières nations (78 mentions).

En ce qui concerne les objectifs du Programme en matière de communications, tous les projets ayant obtenu un financement devaient faire l'objet d'une annonce publique, soit à l'occasion d'une visite d'un ministre, soit par voie de communiqué de presse. Nous avons constaté que seulement 68 des 97 projets approuvés ont été rendus publics.

3.1.2 Résultats immédiats et intermédiaires

Aux fins de la présente évaluation sommative du PIC-PN, ainsi qu'il est fait mention dans la grille d'évaluation, nous avons posé huit questions touchant l'obtention de résultats immédiats et intermédiaires.

Obtention de résultats immédiats
  • Amélioration de l'infrastructure existante ou nouvelle infrastructure
  • Investissement accru dans des infrastructures existantes ou nouvelles
  • Visibilité accrue pour le gouvernement fédéral
  • Connaissance accrue du rôle du gouvernement fédéral dans l'infrastructure
Obtention de résultats intermédiaires
  • Amélioration de la qualité de l'environnement dans les collectivités de Premières nations
  • Promotion de la croissance économique à long terme
  • Amélioration de l'infrastructure communautaire
  • Création d'une infrastructure du XXIe siècle en adoptant de nouvelles approches, de meilleures technologies et des pratiques exemplaires
3.1.2.1 Mesure dans laquelle les résultats immédiats ont été obtenus
Amélioration de l'infrastructure existante ou nouvelle

Àl'issue de son analyse des données du SPGII et des entrevues menées avec les sources clés, notre équipe d'évaluation a conclu que les 97 projets financés en vertu du PIC-PN avaient effectivement permis l'amélioration de l'infrastructure existante et l'aménagement de nouvelles infrastructures dans les collectivités de Premières nations. Même si nous n'avions pas de données historiques de référence pour comparer avec les données actuelles liées à la réussite du Programme et aux progrès réalisés, la plupart des sources clés interrogées étaient d'avis que les projets accomplis avaient effectivement permis de créer de nouvelles infrastructures ou d'améliorer les infrastructures existantes.

Les données descriptives de projet du SPGII s'approchent de nos constatations tirées des entrevues (voir le tableau 5 ci-dessous). Nous avons constaté que 57 % des projets avaient permis de créer de nouvelles infrastructures et que 43 % des projets avaient permis d'améliorer les infrastructures actuelles dans les collectivités de Premières nations. Les projets d'aménagement de nouvelles infrastructures se répartissaient à 67 % en projets d'infrastructure verte, la priorité principale, et à 16 % en projets d'installations culturelles et récréatives de priorité secondaire. Les projets d'amélioration de l'infrastructure existante comptaient 64 % de projets d'infrastructure verte, 5 % de projets d'installations culturelles et récréatives et 31 % de projets de transport local.

Tableau 5 : Nature des projets financés par le PIC-PN
Type de projet Infrastructure nouvelle Infrastructure établie Total
Infrastructure verte 37 27 64
Installations culturelles et récréatives 9 2 11
Infrastructure de transport local 3 13 16
Logement abordable 3 0 3
Autres projets 3 0 3
Total 55 42 97
Investissement accru dans des infrastructures existantes ou nouvelles

Notre analyse des données du SPGII révèle que les fonds de 30 382 690 $ investis dans le cadre du Programme, combinés à des investissements de 63 849 881 $ par le MAINC et des partenaires des Premières nations, ont produit un investissement en immobilisations total de 94 232 571 $ pour l'amélioration de l'infrastructure dans les collectivités de Premières nations, montant qui surpasse l'objectif initial d'environ 93 millions de dollars. Au total, le MAINC et les collectivités de Premières nations ont fourni un financement conjoint représentant environ 68 % du total des coûts admissibles, tandis que le financement alloué dans le cadre du Programme aux besoins en infrastructure de Premières nations comptait pour 32 % du financement total.

Tableau 6 : Montants des contributions au PIC-PN par l'ensemble des partenaires
Province/Territoire/Région Montant des contributions par INFC Montant des contributions par le MAINC et les Premières nations Total
Alberta 3 080 557 $ 6 898 054 $ 9 978 611 $
Atlantique 1 767 477 $ 3 533 963 $ 5 301 440 $
Colombie-Britannique 11 620 765 $ 23 692 944 $ 35 313 709 $
Manitoba 4 838 540 $ 9 685 664 $ 14 524 204 $
Territoires du Nord-Ouest 1 092 000 $ 1 441 000 $ 2 533 000 $
Ontario 3 576 144 $ 8 897 000 $ 12 473 214 $
Québec 1 618 095 $ 3 252 689 $ 4 870 84 $
Saskatchewan 2 789 112 $ 6 448 497 $ 9 237 609 $
Yukon 0 $ 0 $ 0 $
Total 30 382 690 $ 63 849 881 $ 94 232 571 $

Les personnes interrogées dans les collectivités de Premières nations étaient d'avis que la contribution financière du Programme avait permis à toutes les collectivités ayant accompli des projets de répondre à certains de leurs besoins en infrastructure et concluaient que le Programme avait complété efficacement les projets d'infrastructure existants dans leurs collectivités.

Visibilité accrue pour le gouvernement fédéral

Le personnel d'INFC et du MAINC interrogé convenait que les activités de communications menées dans le cadre du Programme n'avaient pas abouti à une visibilité accrue pour le gouvernement fédéral dans les collectivités de Premières nations, en expliquant que le gouvernement fédéral (en particulier le MAINC) manifeste déjà sa présence dans les réserves. Par conséquent, lorsqu'un projet d'infrastructure est entrepris dans une réserve, la collectivité sait que le gouvernement fédéral y a contribué. Les collectivités savent également que les gouvernements provinciaux ne contribuent pas au financement des projets des collectivités de Premières nations.

Connaissance accrue du rôle du gouvernement fédéral dans l'infrastructure

Nous avions prévu que le PIC-PN avait également mieux fait connaître aux collectivités de Premières nations le rôle du gouvernement fédéral dans le domaine de l'infrastructure, par l'annonce de tous les projets au cours de visites d'un ministre ou par voie de communiqués de presse, mais cette démarche n'a pas été accomplie uniformément. Sur les 97 projets approuvés, nous avons constaté que seulement 68 avaient été annoncés, la plupart par communiqué de presse.

Toutefois, les personnes interrogées comprenaient l'importance de la contribution du gouvernement fédéral à l'amélioration des infrastructures dans leur collectivité.

3.1.2.2 Mesure dans laquelle les résultats intermédiaires ont été obtenus

Le personnel d'INFC et du MAINC interrogé a signalé que l'effet des projets sur les collectivités de Premières nations ne pouvait pas être mesuré, principalement puisque les données sur le rendement n'avaient pas été consignées au SPGII dans le cas de la plupart des régions du MAINC. En fait, sur sept régions, seulement trois (Alberta, Manitoba et Québec) ont produit des données complètes comprenant de l'information sur les avantages de leurs projets. Néanmoins, les personnes interrogées, y compris les membres des Premières nations, s'entendaient pour dire que le Programme, bien que d'envergure modeste, avait été avantageux pour les collectivités de Premières nations.

Amélioration de la qualité de l'environnement dans les collectivités de Premières nations

Dans le cadre de la présente évaluation sommative du PIC-PN, nous avons évalué si les projets d'infrastructure verte avaient amélioré la qualité de l'environnement dans les collectivités de Premières nations par des améliorations de la qualité de l'air et de l'eau, de la gestion de l'eau et des eaux usées, de la gestion des déchets solides et du rendement énergétique.

À partir des entrevues avec le personnel d'INFC et du MAINC, nous concluons que le Programme a permis à des collectivités de Premières nations d'améliorer la qualité de leur environnement. Toutefois, bien que les personnes interrogées aient déclaré que les projets avaient abouti à une meilleure gestion de l'eau, des eaux usées et des déchets solides, elles n'étaient pas en mesure d'étayer leurs affirmations par des données ni d'établir la mesure dans laquelle la qualité de l'air et de l'eau s'était améliorée.

Les membres interrogés des Premières nations ayant participé aux entrevues et aux études de cas ont également confirmé que les conditions environnementales s'étaient améliorées dans leurs réserves respectives à la suite des projets d'infrastructure verte financés par l'intermédiaire du Programme. Bien qu'il n'y ait que des données quantitatives minimales pour appuyer cette constatation, selon les réponses des personnes interrogées et notre examen des études de cas, nous concluons qu'il y a eu une amélioration générale du milieu matériel à la suite des projets d'infrastructure verte.

En réalité, les personnes interrogées ont cité des avantages précis découlant des projets d'aménagement routier ainsi que de réseaux d'aqueduc et d'eaux usées en ce qui concerne l'amélioration des conditions environnementales dans les collectivités de Premières nations. En voici quelques exemples :

  1. Avantages environnementaux des projets routiers

    Les membres des collectivités de Premières nations qui ont mené à bien des projets routiers ont mentionné certains avantages environnementaux qui en découlent. Ainsi, le revêtement de routes communautaires en gravier a entraîné un meilleur contrôle de la poussière au cours des mois d'été et une réduction (ou une élimination) de l'utilisation d'huiles et d'autres produits chimiques pour contrôler la poussière. Ces produits peuvent polluer les rivières et autres plans d'eau ou s'infiltrer dans le sol pour contaminer la nappe phréatique. Pour ces collectivités, le contrôle de la poussière se traduit par une meilleure qualité de l'air et des aires d'habitation sans poussière. Par exemple, avant le revêtement de la route, la collectivité de la Première nation des Chemainus (Colombie-Britannique) connaissait de nombreux problèmes de santé liés à la poussière de la route. Selon les personnes interrogées, depuis l'achèvement des projets de revêtement, les niveaux de poussière ont considérablement diminué et de nombreux membres de la collectivité jouissent d'une meilleure santé, en particulier les asthmatiques.

  2. Avantages environnementaux des projets d'aqueduc et d'égout

    Les personnes interrogées parmi les collectivités de Premières nations, où l'on avait mené à bien des projets d'infrastructure d'aqueduc et d'égout, ont constaté que les améliorations à ces réseaux avaient abouti à un approvisionnement d'eau plus sain. Dans certains cas, les lacs et les rivières à proximité étaient plus propres à la suite de la conversion des systèmes septiques de résidences et de bâtiments en un réseau d'égout acheminant les eaux usées vers une usine d'épuration.

    La conversion des systèmes septiques en un réseau d'égout peut également améliorer la qualité de l'air. Un système septique surchargé ou exigeant de l'entretien peut dégager des odeurs désagréables. Par exemple, de nombreuses résidences et les bureaux de la bande de la Première nation de Westbank (Colombie-Britannique) ont abandonné leur système septique pour se raccorder au réseau d'égout principal, à la suite de refoulements d'eaux usées et d'inondations. Les personnes interrogées ont affirmé que de tels problèmes étaient maintenant résolus.

    Au sein de la collectivité de Premières nations de Big Cove (Atlantique), des trous d'homme ont été réparés et des pompes pour relèvement d'eaux usées ont été modernisées pour améliorer la circulation des eaux usées dans le réseau. Avant ces améliorations, des eaux usées débordaient du réseau d'égouts et polluaient le bord de mer. En raison de ces améliorations, il n'y a plus de débordements d'eaux usées, et les résidents de la collectivité peuvent maintenant profiter du bord de mer sans crainte de contamination.

    Nous avons également constaté que l'expansion des réseaux d'alimentation en eau a entraîné des améliorations de l'environnement des collectivités de Premières nations. Ainsi, la collectivité de Premières nations de la Nation des Mohawks d'Akwesasne (Québec) avait auparavant raccordé une partie de ses résidents à deux usines d'épuration, ce qui occasionnait des problèmes de pression d'eau et entraînait la production d'eau insalubre à l'une des usines. Avec le raccordement à une seule usine principale d'épuration, les coûts d'exploitation et d'entretien ont diminué, et la qualité générale de l'eau s'est améliorée. De plus, la collectivité a fait appel à des technologies modernes pour s'assurer que son eau est de qualité supérieure en ajoutant des quantités limitées de chlore au réseau d'aqueduc.

    Notre équipe d'évaluation a appris, à la suite des entrevues, que certains projets routiers, de gestion des déchets et de sites d'enfouissement financés par l'intermédiaire du PIC-PN avaient eu des effets bénéfiques sur la santé générale des Premières nations ayant participé au Programme. À titre d'exemple, dans la collectivité de la Première nation de Whitefish River (Ontario), un site d'enfouissement a fait l'objet de mesures correctives, ce qui, selon la personne interrogée, a réduit la quantité de polluants s'échappant dans l'environnement. Le projet a assuré un environnement plus sécuritaire sur le plan de la santé publique et a permis aux gens de cette collectivité de Premières nations de lancer un programme communautaire de recyclage afin de réduire la quantité de déchets solides acheminés vers le site d'enfouissement.

Promotion de la croissance économique à long terme

Selon les membres du personnel d'INFC et du MAINC que nous avons interrogés, la plupart des projets d'infrastructure financés en vertu du Programme ne devraient pas avoir d'effet notable sur la performance économique à long terme des collectivités de Premières nations. Il y a toutefois quelques exceptions. Par exemple, certaines personnes interrogées, parmi les collectivités de Premières nations où l'on a réalisé des projets d'infrastructure pour stimuler le tourisme, ont déclaré que le tourisme a augmenté en conséquence directe du projet. De plus, le revêtement routier a facilité l'accès aux collectivités et les déplacements à l'intérieur de ces dernières, ce qui fait économiser du temps aux voyageurs et aux transporteurs de biens et de personnes. Des routes revêtues se traduisent également par une usure et des dommages moindres aux véhicules, un avantage économique clair pour leurs propriétaires qui pourrait réduire le coût du transport dans les réserves.

Dans la collectivité de la Première nation des Chippewas de Kettle et de Stony Point (Ontario), les véhicules étaient souvent endommagés lorsqu'ils circulaient sur des routes non revêtues ou en mauvais état. Les personnes interrogées ont signalé une diminution des dommages aux véhicules et, donc, moins de dépenses en réparations après le revêtement de ces routes.

D'autres avantages économiques provenant des projets financés en vertu du Programme comprennent les emplois à temps plein et à temps partiel pour les résidents des collectivités de Premières nations pendant la phase de construction et après l'achèvement du projet pour les opérations régulières. À l'instar de la construction du Adams Lake Recreation and Conference Centre (Colombie-Britannique), qui a permis de créer cinq emplois permanents à temps plein. De même, le Nk'Mip Desert Cultural Centre des Osoyoos a été l'élément catalyseur de l'aménagement d'un complexe touristique intégré qui a créé plus de 100 emplois, selon les personnes interrogées.

Voici des exemples d'autres avantages économiques pour les collectivités de Premières nations qui ont accompli des projets financés en vertu du Programme :

  1. Besoin moindre d'eau embouteillée et réduction des coûts d'entretien et de vidange des systèmes septiques et bassins de rétention à la suite des projets d'aqueduc et d'égout

    Par exemple, la collectivité de la Première nation de Woodstock (Atlantique) a connu plusieurs problèmes d'approvisionnement d'eau et de qualité de l'eau qui ont été réglés par l'installation d'un nouveau réservoir et d'un système d'épuration. L'eau embouteillée n'est plus nécessaire, le poste de chloration ayant résolu adéquatement les problèmes de contamination.

    Dans la collectivité de Premières nations de Sunchild (Alberta), plus de 40 résidences et bâtiments communautaires ont pu délaisser leurs systèmes septiques et puits privés grâce à l'aménageant de nouveaux réseaux d'aqueduc et d'égout et d'une nouvelle usine d'épuration. Cet aménagement a éliminé le besoin d'utiliser de l'eau embouteillée et de livrer de l'eau par camion à ces résidences.

  2. Terrains supplémentaires ouverts à l'aménagement

    Dans la collectivité de la Première nation de Madawaska Maliseet (Atlantique), des égouts pluviaux, des réseaux de pompage et de canalisations d'eau, de même que des routes ont été construits pour préparer de nouveaux lotissements. La création de cette infrastructure permettrait d'accueillir une vingtaine de nouvelles résidences, et cinq ont déjà été construites.

    Dans le même ordre d'idées, dans la collectivité de la Première nation de Westbank (Colombie Britannique), le prolongement du réseau d'égout et l'arrivée de la distribution d'eau traitée ont rendu de nouveaux terrains propres à l'aménagement résidentiel.

  3. Sécurité communautaire accrue

    Dans la collectivité de la Première nation des Oneidas de la Thames (Ontario), la route principale reliant la réserve à l'extérieur était criblée de fondrières et de fissures, et les gens avaient de la difficulté à se rendre aux bureaux administratifs et de services sociaux de la bande. De plus, les véhicules d'urgence devaient circuler au ralenti sur cette route, ce qui empirait les délais d'intervention. Le financement en vertu du PIC-PN a permis de reconstruire la route, où il y a maintenant une circulation accrue, et les délais d'intervention des véhicules d'urgence ont raccourci.

  4. Transport plus efficace et plus sécuritaire des personnes et des biens

    Grâce à la construction d'un navire de passagers et de fret, trois Premières nations sans accès routier à leur collectivité, près de Prince Rupert (Colombie-Britannique), ont maintenant un service de traversier régulier et fiable qui les relie à Prince Rupert. Les résidents peuvent maintenant prendre des rendez vous pour des soins médicaux et dentaires et se rendre dans les magasins pour se procurer des provisions, meubles et autres fournitures. Avant ce projet, ces collectivités de Premières nations n'avaient accès qu'à des vols nolisés, des chalands affrétés spécialement ou du transport privé à bord de bateaux de pêche. À partir des commentaires donnés en entrevue, nous avons constaté que l'accessibilité à ces trois réserves éloignées s'est considérablement améliorée par la disponibilité de ce service régulier de traversier, exploité en partenariat avec les traversiers de la Colombie Britannique.

Amélioration de l'infrastructure communautaire

Notre équipe d'évaluation a constaté que les projets d'infrastructure communautaire financés en vertu du Programme étaient moins nombreux que les projets d'infrastructure verte, mais qu'ils ont un effet plus facilement mesurable sur les collectivités de Premières nations. Après l'exécution de certains des projets d'infrastructure communautaire, les personnes interrogées ont constaté une augmentation du nombre d'activités culturelles et récréatives dans les collectivités de Premières nations. Elles estimaient également que le niveau général de santé et de sécurité des résidents de la collectivité s'était amélioré à la suite de certains projets d'infrastructure routière, de gestion des déchets et de sites d'enfouissement.

Au Québec, une patinoire intérieure construite dans la collectivité de Premières nations de Pikogan a permis aux résidents d'avoir accès à une nouvelle installation récréative, qui a attiré des gens de tous les environs et permis l'organisation de tournois de hockey. En Saskatchewan, l'aménagement de centres communautaires, comme celui de la collectivité de la Première nation Birch Narrows, a créé un lieu de rencontre indispensable, qui sert également aux activités culturelles, parascolaires et de sport structuré pour les résidents de la collectivité.

En Colombie-Britannique et en Saskatchewan, l'aménagement de centres culturels et récréatifs par la Première nation d'Adams Lake (Colombie-Britannique) et la collectivité éloignée de la Première nation des Dénés de Buffalo River (Saskatchewan) a créé un accès indispensable à des lieux de rencontre pour les résidents de ces réserves, qui n'avaient auparavant que peu d'options en la matière. Au sein de ces deux Premières nations, les centres culturels et récréatifs ont amélioré la vie sociale et culturelle de la collectivité, créant un lieu pour l'éducation physique et les activités sportives, un endroit où les résidents âgés peuvent se réunir ainsi qu'un centre d'orientation et de services communautaires.

Création d'une infrastructure du XXIe siècle en adoptant de nouvelles approches, de meilleures technologies et des pratiques exemplaires

Nous avons constaté que la plupart des projets financés par le Programme faisaient appel à des techniques, à des méthodes et à des approches traditionnelles, plutôt que modernes, pour améliorer les infrastructures existantes ou en aménager de nouvelles dans les collectivités de Premières nations. Ce choix s'explique par le manque général de moyens, de ressources et d'expertise en matière de projets d'infrastructure qui caractérise la plupart des collectivités de Premières nations.

Les personnes interrogées ont aussi mentionné que, malgré ce contexte, dans certaines collectivités de Premières nations, des projets financés en vertu du programme ont effectivement fait appel à des méthodes modernes de construction d'infrastructure et à des pratiques exemplaires pour la réfection ou l'expansion d'infrastructures existantes. On employait habituellement des méthodes modernes pour réparer et remplacer l'infrastructure existante. Les personnes interrogées ont affirmé que ces projets d'infrastructure avaient amélioré les réseaux routiers, d'égout et de distibution d'eau et les systèmes de gestion des déchets.

En matière d'utilisation efficace de l'infrastructure existante, les personnes interrogées au sein des collectivités de Premières nations ont indiqué que certains projets d'infrastructure financés en vertu du Programme avaient fait en sorte que leurs collectivités utilisaient plus efficacement l'infrastructure existante ou trouvaient de nouvelles façons de l'utiliser. Par exemple, certaines collectivités de Premières nations ont prolongé leurs réseaux de distribution d'eau traitée pour approvisionner les municipalités voisines. Le navire de passagers et de fret en service dans les collectivités de Premières nations près de Prince Rupert utilise les installations d'accostage présentes à Prince Rupert et dans les collectivités de Premières nations, exploitant ainsi mieux, et de façon plus importante, l'infrastructure existante.

3.2 Rentabilité

Dans notre évaluation de la rentabilité (rapport coût-efficacité) du PIC-PN, nous avons évalué si l'on avait utilisé les moyens les plus efficaces et les plus efficients pour la prestation du Programme et le niveau de rentabilité du Programme dans l'obtention des résultats attendus.

Le niveau des coûts administratifs constitue un indicateur d'efficacité. Tel qu'il avait été prévu, le MAINC était le ministère directeur pour la prestation du Programme, par l'intermédiaire de son Programme d'immobilisations. Le Conseil du Trésor a approuvé un financement de 334 000 $ pour les besoins opérationnels du MAINC relativement à la gestion du PIC-PN, mais aucune donnée sur les coûts administratifs du Programme n'a été communiquée pour que nous puissions analyser la rentabilité du Programme. En raison du manque de données sur les coûts administratifs du Programme, nous n'avons pas été en mesure d'établir sans équivoque si la prestation du Programme s'est effectuée de manière efficace et efficiente. Notre examen de la documentation, des sites Web et des bases de données du Programme ne nous a pas permis non plus d'établir si la prestation du Programme s'est effectuée de manière efficace et efficiente. Nos constatations sur la rentabilité du Programme reposent en grande partie sur de l'information qualitative.

Certains commentaires formulés par les personnes interrogées d'INFC et du MAINC donnent à penser que la prestation du Programme ne s'est pas déroulée de manière efficace et efficiente. En effet, le Programme a apporté des procédures différentes de celles du Programme d'immobilisations. Des personnes interrogées ont indiqué que ces procédures avaient pour effet d'alourdir la gestion du PIC-PN. Certaines personnes interrogées ont, par ailleurs, déclaré que la part des projets d'infrastructure payée par les bénéficiaires du Programme aurait dû être négociable.

Des personnes interrogées d'INFC et du MAINC ont aussi mentionné que les bureaux régionaux du MAINC ne disposaient pas des ressources humaines et financières nécessaires pour satisfaire aux exigences du Programme. À titre d'exemple, les données sur les projets approuvés et financés devaient être consignées dans le SPGII en tant qu'indicateurs de rendement. Les personnes interrogées estiment que, lorsqu'elles devaient consigner des données, cette tâche était plus complexe et contraignante que lorsqu'elles utilisaient le système de collecte de données du MAINC. Il faut signaler que, pour cette raison, le Programme ne comporte pas de données permettant d'assurer le suivi du rendement des projets. Le MAINC ne disposait pas de données pour compenser les données manquantes dans le SPGII.

Les membres des Premières nations interrogés, également bénéficiaires du Programme, ont indiqué qu'ils étaient satisfaits des programmes et de la méthode de fonctionnement du MAINC. Ils étaient aussi satisfaits de la démarche complémentaire utilisée pour la prestation des programmes d'infrastructure, qui faisait appel au personnel et aux structures des systèmes de prestation de programme, de rapport et de gouvernance du MAINC. Ils ont fait remarquer que les collectivités de Premières nations avaient établi de bonnes relations de travail avec le MAINC. Les bénéficiaires jugeaient également appropriée l'approche de partenariat entre INFC, le MAINC et les collectivités de Premières nations. Plusieurs membres des Premières nations interrogés sur place ont déclaré que les projets d'infrastructure accomplis n'auraient pas pu l'être sans le Programme. Ils ont confirmé que, au chapitre des infrastructures nécessaires, ces projets représentaient la plus grande priorité pour leurs collectivités.

Tout comme les répondants d'INFC et du MAINC, les personnes interrogées parmi les Premières nations estimaient que le Programme avait contribué à des infrastructures rentables dans les collectivités de Premières nations, puisqu'il avait permis d'aménager et de rénover des éléments d'infrastructure, y compris certaines infrastructures durables et sources d'économies. Bien qu'il n'y ait que des données quantitatives minimales pour étayer la contribution du Programme à une infrastructure plus rentable dans les collectivités de Premières nations, il y a des exceptions. Des études de cas, des entrevues et des données de l'Alberta et du Manitoba confirment effectivement que plusieurs projets ont entraîné des économies, en réduisant les coûts d'entretien et de remplacement de certaines infrastructures.

Nous avons constaté, à partir des données du SPGII, qu'au Manitoba par exemple (une compétence qui a régulièrement consigné des données au SPGII), les économies annuelles produites par deux projets d'infrastructure de transport local représentaient 160 000 $. De surcroît, les investissements du Programme pour améliorer le réseau de distribution d'eau et remplacer les systèmes septiques par des réseaux d'égout dans certaines collectivités de Premières nations ont entraîné une réduction dans les cas suivants :

  • le besoin de transporter de l'eau par camion et d'acheter de l'eau embouteillée;
  • les coûts d'exploitation et d'entretien des réseaux de distribution d'eau;
  • les coûts d'entretien et de vidange des systèmes septiques et des bassins de rétention;
  • les coûts de traitement des eaux usées.

Toujours au Manitoba, les projets d'infrastructure verte auraient produit des économies annuelles de 1 600 000 $. En plus de ces avantages, nous avons constaté que le Programme avait entraîné d'autres économies, telles qu'un temps de déplacement moindre et une réduction des coûts rattachés à la dégradation environnementale.

3.3 Thèmes et défis nouveaux

3.3.1 Disponibilité des ressources et grandes priorités de l'infrastructure

Malgré les investissements du PIC-PN en immobilisations pour les infrastructures des Premières nations et les résultats obtenus par le Programme, il faudra continuer à investir pour satisfaire aux besoins d'infrastructure des Premières nations. À partir de l'information provenant des personnes interrogées parmi les Premières nations et des études de cas, notre équipe d'évaluation a conclu qu'il reste beaucoup de travail à accomplir pour l'infrastructure des collectivités de Premières nations, notamment dans les domaines suivants :

  • la modernisation et la réparation des réseaux d'aqueduc;
  • la réfection, le revêtement et la réparation des routes;
  • l'amélioration de la gestion des déchets, des sites d'enfouissement et des systèmes de recyclage;
  • la construction de logements sociaux;
  • l'aménagement de centres communautaires et d'immeubles polyvalents.

Afin de satisfaire à la demande croissante dans les collectivités de Premières nations, ces priorités exigent des ressources supplémentaires. Pour qu'INFC soit en mesure d'assurer la prestation du Programme comme prévu, il faudra aussi remédier au manque de personnel du MAINC.

3.3.2 Défis en matière de prestation du Programme

Bien que le partenariat avec le MAINC ait aidé INFC à assurer une meilleure prestation du Programme et à atteindre les objectifs de ce dernier et que les bénéficiaires des Premières nations soient satisfaits de la prestation du Programme, notre évaluation à partir des entrevues et des études de cas a fait ressortir une lacune de la capacité interne du MAINC d'assurer la prestation du Programme de la façon prévue. Le MAINC a attribué sa capacité de gestion insuffisante à son manque de ressources humaines et financières.

3.3.3 Défis en matière de surveillance et de rapports

Malgré l'existence du SPGII à titre d'outil de suivi des données, nos entrevues et nos études de cas ont révélé l'absence d'un système de rendement opérationnel et de rapport pour appuyer la gestion du Programme et produire de l'information sur les résultats de programme et de projets. Nous avons, en fait, constaté que certains bénéficiaires du Programme n'étaient pas en mesure de fournir aux experts-conseils, effectuant les visites sur place, des rapports qui auraient été présentés au MAINC ou une quelconque information de suivi des résultats de projets. Certains bureaux régionaux du MAINC étaient encore moins en mesure de produire des rapports fournis par les bénéficiaires du Programme ou des données démontrant l'obtention des résultats attendus des projets d'infrastructure.

Cette situation s'explique, en partie, par le fait que de nombreux gestionnaires régionaux du MAINC ont déclaré avoir éprouvé des difficultés avec le SPGII afin de valider et de mettre à jour les données déjà saisies dans le système rattaché à leurs projets respectifs du PIC. Pourtant, quatre provinces ont pu utiliser efficacement le SPGII. En conséquence, les projets ne pouvaient pas faire l'objet d'une surveillance adéquate, et les responsables du Programme n'avaient pas la capacité de mesurer ou de démontrer l'obtention des résultats de projet ou bien de rendre compte adéquatement des résultats de programme et de projets.

Que révélaient les ententes de contribution sur la gestion du rendement et la production de rapports? Nous sommes incapables de répondre à cette question, puisque l'équipe de projet n'a pas reçu les rapports de rendement ou les rapports de vérification annuels qu'elle avait demandés. Ces documents auraient fourni une assurance indépendante et objective de l'existence de systèmes et de processus appropriés d'information et de surveillance pour recueillir des renseignements fiables et pertinents sur les résultats du PIC-PN. De plus, rien ne prouve qu'INFC ait demandé au MAINC de lui fournir ces rapports pendant le cycle de vie du Programme, soit de 2001 à 2007.

3.3.4 Défis en matière de gestion des partenariats

Les responsabilités liées à la gestion et à la prestation du PIC-PN et à l'obtention de résultats semblent clairement définies dans le cadre de gouvernance et de reddition de comptes établi par INFC et le MAINC, mais l'exécution de ces responsabilités n'était pas évidente. L'information tirée des documents, des entrevues et des études de cas ne comporte pas d'éléments probants permettant de confirmer une solide collaboration des principaux intervenants pour la mise en œuvre et la prestation du Programme. Cette situation s'est répercutée sur la gestion du partenariat entre les intervenants du PIC-PN.

Remarque : Le cadre de gouvernance et de reddition de comptes établi par le Conseil du Trésor pour le PIC dispose que le MAINC est l'un des organismes responsables de la prestation du PIC et, plus précisément, qu'il est tenu d'assurer l'exécution et la gestion du volet Premières nations. Cette mesure visait à garantir que les fonds alloués aux Premières nations seraient effectivement dépensés dans l'intérêt de ces collectivités. Cependant, même si une procédure administrative distincte a été établie pour le PIC-PN, l'approche adoptée pour ce volet correspondait, par ailleurs, en tous points à l'approche proposée pour l'ensemble du PIC.

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