Rapport d'évaluation sommative - Programme infrastructures Canada Volet Premières nations - Introduction

1.0 Introduction

1.1 Contexte

Dans le discours du Trône de 1999, le gouvernement fédéral énonçait une nouvelle vision, prévoyant des mesures pour améliorer la qualité de vie des Canadiens et des Canadiennes, et une contribution à long terme au dynamisme de l'économie par l'aménagement d'infrastructures pour le XXIe siècle. Dans le budget de 2000, le gouvernement réitérait son engagement envers l'infrastructure matérielle du pays en affectant 2,05 milliards de dollars sur une période de six ans pour améliorer l'infrastructure municipale urbaine et rurale partout au Canada au moyen du projet d'infrastructure matérielle.

Le Programme infrastructures Canada (PIC) constitue le volet municipal de ce projet, approuvé par le Cabinet le 13 juin 2000. Le PIC a pour but d'améliorer l'infrastructure des municipalités urbaines et rurales au Canada par des projets fédéraux-provinciaux-territoriaux à coûts partagés. Le Programme comptait parmi ses objectifs l'amélioration de la qualité de vie des Canadiens et des Canadiennes par des investissements qui rehaussent la qualité de l'environnement, appuient la croissance économique à long terme, améliorent l'infrastructure communautaire et bâtissent une infrastructure du XXIe siècle. Par la même occasion, le Cabinet approuvait également le volet Premières nations du PIC. Le budget de 2000 prévoyait un financement total de 2,05 milliards de dollars pour le PIC, dont une tranche de 31 125 000 $ affectée au volet Premières nations afin d'améliorer la qualité de vie des collectivités de Premières nations.

Le Programme infrastructures Canada (PIC) s'est doté d'un volet Premières nations PIC-PN, déployé de 2001 à 2007, dans le cadre général du Programme infrastructures Canada. Cependant, le MAINC était seulement responsable de la prestation de programmes du PIC-PN. Le fonctionnement du PIC-PN suivait les dispositions du Programme d'immobilisations du MAINC, sous réserve de certaines adaptations correspondant aux exigences particulières du PIC. Les fonds pour le PIC-PN provenaient directement du MAINC. Le ministre des AINC était tenu de rendre compte du PIC-PN.

INFC a entrepris la présente évaluation sommative en conformité à l'exigence comprise dans la présentation au CT.

1.2 Description du Programme

1.2.1 Objet

Le PIC-PN était une initiative pluriannuelle à coûts partagés de collaboration entre le gouvernement fédéral, les collectivités de Premières nations et des partenaires autres que les Premières nations, comme les municipalités voisines.

Le PIC-PN avait pour objet de contribuer à renforcer les collectivités de Premières nations, ainsi que la capacité de leur population et de leur économie, en appuyant des investissements planifiés en immobilisations dans l'infrastructure des collectivités.

1.2.2 Objectifs et portée

Le PIC-PN visait l'amélioration de la qualité de vie des Premières nations par des investissements dans l'infrastructure communautaire qui :

  • rehaussent la qualité de l'environnement des collectivités de Premières nations;
  • soutiennent leur croissance économique à long terme;
  • améliorent leur infrastructure communautaire;
  • bâtissent une infrastructure du XXIe siècle en adoptant de nouvelles approches ainsi que les meilleures technologies et pratiques.

La portée des investissements pour atteindre les objectifs du PIC-PN englobait les catégories suivantes :

  • en priorité principale, l'infrastructure verte, par exemple, celle de gestion des déchets solides et la réfection ou l'expansion des réseaux d'aqueduc et d'égout actuels;
  • en priorité secondaire, d'autres éléments d'infrastructure locale, comme les routes, les installations culturelles et récréatives, le logement abordable et l'infrastructure touristique.

1.2.3 Bénéficiaires admissibles et projets

Les bénéficiaires admissibles au PIC-PN comprenaient les Premières nations dans les dix provinces, au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest, les collectivités cries signataires de la Convention de la Baie James et du Nord québécois, les collectivités innues et les Premières nations en régime d'autonomie gouvernementale ayant conservé leur droit d'accès aux programmes fédéraux.

Deux catégories de projets, selon leur priorité, étaient admissibles au Programme. La priorité principale (définie ci-dessus) était celle des projets d'infrastructure verte, par exemple celle visant les réseaux d'aqueduc et d'eaux usées, la gestion des déchets solides et la protection contre les inondations. Les projets d'infrastructure verte faisaient l'objet d'un financement collaboratif avec les partenaires suivants : la Première nation requérante (au moins le sixième des coûts de projet admissibles), INFC (au moins le tiers des coûts de projet admissibles) et le MAINC (jusqu'à la moitié des coûts de projet admissibles). Les projets relevant de la priorité secondaire (également définie ci-dessus) portaient sur tous les autres éléments d'infrastructure (p. ex. routes, installations culturelles ou récréatives, logement abordable, transport local, développement touristique et télécommunications). Le financement des projets d'infrastructure de priorité secondaire était réparti entre la Première nation requérante (au moins le tiers), INFC (le tiers) et le MAINC (le tiers).

1.2.4 Intervenants

Les principaux intervenants du Programme étaient les suivants :

  • l'administration centrale du MAINC, qui était responsable du Programme dans son ensemble; elle a participé activement à la mise en œuvre et à la prestation du Programme puisqu'elle possédait les ressources et l'expertise nécessaires relativement aux besoins en infrastructure des Premières nations;
  • les bureaux régionaux du MAINC, qui assuraient la gestion régionale du Programme, et auxquels le financement du Programme était transféré;
  • les collectivités de Premières nations dont la proposition de projet en vertu du Programme avait été acceptée et qui avaient signé des ententes de contribution avec le MAINC.

1.2.5 Résultats prévus

Le fonctionnement du PIC-PN suivait les dispositions du Programme d'immobilisations du MAINC. Pour l'ensemble du PIC, INFC a élaboré un cadre horizontal de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR).

Pour établir un rapport entre le PIC-PN et les objectifs généraux du PIC, le MAINC a mis au point un cadre de mise en œuvre du programme qui a été approuvé le 15 novembre 2000. En vertu de ce cadre, le PIC-PN devait avoir quatre cibles d'intervention accompagnées d'activités et d'extrants, soit la coopération, la gestion de programme, la fonction de surveillance et de rapports et les communications.

Résultats prévus
Cible Activités et extrants
Coopération

Les intervenants ont coopéré pour négocier les ententes de contribution et coordonner la prestation du programme.

Des présentations au Conseil du Trésor ont été effectuées, et des ententes de partage des coûts ont été conclues.

Gestion de programme

Le programme a été géré en conformité avec les objectifs nationaux du PIC, les lois, les politiques et les règlements fédéraux, et les fonds étaient affectés aux projets retenus.

Des projets d'infrastructure ont été financés, des marchés ont été conclus à cette fin et une surveillance a été exercée pour assurer le respect des budgets établis, des exigences environnementales et des calendriers impartis.

Surveillance et rapports

Les projets ont été également surveillés et ont reçu un appui, avec des modalités de rapports d'étape et d'approbation des dépenses.
Des données sur les résultats de projet ont été consignées dans la base de données du SPGII.

En plus de toutes les cibles de coopération, de gestion de programme et de surveillance et rapports, le Programme devait entraîner un investissement accru en infrastructures nouvelles ou améliorées dans les collectivités de Premières nations et accroître le nombre d'éléments nouveaux ou améliorés d'infrastructure.

Communications

Des communications témoignant de la participation fédérale à l'aménagement d'infrastructures des Premières nations devaient être mises au point.

Les projets retenus ont été annoncés, et des activités de communications ont été accomplies.

Notre équipe d'évaluation a prévu que ces quatre cibles d'intervention produiraient les résultats de programme immédiats et intermédiaires suivants, définis dans le CGRR du PIC-PN :

  • Améliorations de la qualité de l'environnement prenant les formes suivantes : meilleure qualité de l'air et de l'eau; meilleure gestion de l'eau et des eaux usées; meilleure gestion des déchets solides et meilleur rendement énergétique.
  • Soutien de la croissance économique à long terme prenant les formes suivantes : débouchés économiques accrus dans les collectivités; déplacements des personnes et des biens plus sécuritaires et efficaces; accès accru à la nouvelle économie par l'amélioration des communications pour les institutions publiques ainsi que dans les régions rurales et éloignées et accroissement du tourisme.
  • Amélioration de l'infrastructure communautaire prenant les formes suivantes : sécurité communautaire accrue; offre accrue de logements abordables; soutien du patrimoine et de la culture des Premières nations; appui du perfectionnement des collectivités de langue officielle minoritaire.
  • Élaboration d'une infrastructure du XXIe siècle prenant les formes suivantes : encouragement de l'innovation; application de nouvelles technologies et de pratiques exemplaires; exploitation plus efficace de l'infrastructure existante et élargissement des partenariats.
  • Sensibilisation accrue des collectivités de Premières nations au rôle du gouvernement fédéral en matière d'infrastructure, par une visibilité accrue du gouvernement fédéral, et compréhension partagée par tous les partenaires du rôle du gouvernement fédéral en matière d'infrastructure.

Compte tenu du financement limité qui est alloué au Programme, il importe de garder à l'esprit, comme on le soulignait dans le CGRR intégré du PIC, que le Programme ne constitue pas l'unique facteur qui contribuera à l'obtention de résultats pour les Premières nations. Le renforcement de l'infrastructure des collectivités de Premières nations est tributaire de plusieurs autres facteurs, dont l'existence de programmes complémentaires, le contexte économique et la disponibilité des ressources, entre autres.

1.2.6 Modèle de prestation de programme

Notre équipe d'évaluation a constaté que, pendant les six années du Programme, le PIC-PN a fonctionné conformément aux procédures normalisées du Programme d'immobilisations du MAINC, avec certaines adaptations correspondant aux exigences particulières du PIC. L'objectif visé consistait à respecter les exigences essentielles du PIC, sans pour autant surcharger les ressources humaines du MAINC et les organisations des Premières nations. Plus précisément, les bureaux régionaux du MAINC assuraient la prestation du PIC-PN dans l'ensemble du Canada, et leurs procédures et leurs systèmes établis de prestation du Programme d'immobilisations permettaient de veiller à une gestion efficace du Programme et à l'exercice d'une diligence raisonnable.

Le financement en vertu du PIC-PN était affecté aux bureaux régionaux du MAINC, qui concluaient ensuite des ententes de contribution sur les projets de bénéficiaires admissibles, relativement à la part fédérale des coûts admissibles des projets approuvés. Les procédures de paiement devaient respecter les modalités des ententes de contribution actuelles du MAINC relativement aux immobilisations, ainsi que la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor du Canada.

Dans le cadre du Programme, un bénéficiaire admissible présente une demande, accompagnée d'une proposition de projet, au bureau régional du MAINC. Toutes les propositions doivent respecter les exigences normalisées du Programme d'immobilisations du MAINC, ainsi que les exigences du PIC-PN, avec une résolution du conseil de bande indiquant que la proposition de projet a été autorisée et acceptée par les chefs et les conseils. Le renvoi de projets pour le PIC-PN suit ensuite le cheminement suivant : un comité régional constitué de responsables du bureau régional du MAINC et de représentants des organisations des Premières nations concernées examine et évalue les propositions de projet, en appliquant des critères définis de présélection et de sélection.

Ces comités régionaux présentent ensuite des recommandations de financement à l'administration centrale du MAINC pour l'obtention des autorisations nécessaires. Le cadre de mise en œuvre du PIC-PN énonçe les rôles et les responsabilités du MAINC.

Tous les projets obtenant un financement sont censés faire l'objet d'une annonce publique, et les bureaux régionaux du MAINC consignent l'information requise dans le SPGII, le système Web d'INFC. Le SPGII est un outil de gestion de l'information employé pour suivre la situation des projets, en produisant de l'information sur l'inscription du projet, sa situation, la surveillance des jalons, le suivi des avantages, le suivi des paiements, l'analyse de diligence raisonnable et les documents connexes tout au long de la durée d'un projet. Le système a été créé pour gérer l'information de programme de tous les programmes d'INFC, y compris le PIC-PN.

1.2.7 Fonds affectés au Programme

Pendant les six années du PIC-PN, on a alloué 31 125 000 $ au Programme, dont 334 000 $ pour des coûts administratifs, afin d'aider l'administration centrale et les bureaux régionaux d'AINC à mettre le Programme en œuvre. Ces montants ont été utilisés pour couvrir les coûts des salaires, de fonctionnement et d'entretien. Le MAINC a pu négocier avec les collectivités de PN un financement correspondant à la contribution d'INFC. Les projets allaient de l'avant lorsque les Premières nations s'engageaient à verser des fonds conformément à une formule de financement de contrepartie.

La formule de proportionnalité du financement parmi les collectivités de Premières nations reposait sur les données de population et de chômage pour les Premières nations dans chaque province, territoire ou région. L'objectif d'ensemble était qu'au moins 50 % des projets financés fassent partie de la catégorie de l'infrastructure verte. Le tableau 1 présente une ventilation du budget du PIC-PN par bureau régional.

Tableau 1 Fonds affectés au PIC-PN
Province/territoire/région Affectations régionales proposées
Alberta 3 828 000 $
Atlantique 1 856 000 $
Colombie-Britannique 5 729 000 $
Manitoba 5 482 000 $
Territoires du Nord-Ouest 1 092 000 $
Ontario 5 060 000 $
Québec 3 700 000 $
Saskatchewan 4 035 000 $
Yukon 343 000 $
Total 31 125 000 $

Source : Modalités des paiements de contributions, Programme infrastructure Canada – volet Premières nations.

Date de modification :